在周代开国之初，若干领袖人物担任了政府中最重要的工作。周公、召公、明保、师懋父……都是常出现的名字。他们的职位是太保、太师一类的官职。《尚书·酒诰》列举的官职，在内服还只是相当简单的百僚庶尹，唯亚唯服宗工，在外服也是仿佛殷制的侯甸男卫邦伯。到周公儿子明保当政时，由令彝铭文代表的西周政府就比较复杂了，内有三事及卿事寮，外有四方诸侯。《尚书·立政》篇的官名正是令彝铭所见政府组织的补充。大约西周在天下安定后，王朝的政府就开始制度化。世官制度给周人贵族以充分共享政权的机会，史官系统（包括祝宗卜史与乐宫）由于其承受知识的圣职性格，成为王朝政府中的专门人材，举凡典故、纪录与档案方面的事务，王室必须依仗他们的服务。殷士肤敏，裸将于京，这一系统的殷遗多士，应即官府幕僚的主要成分。中期以后，制度化的趋日强，世官制度渐起变化，可见的迹象则是共和时代毛公鼎铭代表的政府组织。宫中及府中的权力在卿事寮与太史寮，三有司的执掌，与小子虎臣是并列的。舀由太卜而任军中司土，以及程人打休父由史官而任领兵大将，都可象征内朝人物的出头。《诗经·小雅·十月之交》中，掌权的官员有卿士、司徒、宰、膳夫、内史、趣马、师氏，三有司中的成员远少于内朝直接控制的文武官员。这一现象，不同于以家内臣仆参政的原始状态。《十月之交》描述的掌权人物，毋宁是政府制度化过程中的一种变态：内朝人物的出头。