秦始皇时代文官制度已极为庞大，极有效率，从秦始皇在各地的刻石来看，他也有目的性的关怀，他是要使老百姓安居乐业，其实与儒家思想不抵触。固然秦始皇强调守法，与儒家墨家的观念并无抵触，不过在整个治理过程，秦代文官制度终究只是工具性的。

　　文官制度的本身可以继续运作，所以在秦始皇死后，整个帝国的运作仍持续着。甚至在过去西周共和时候，厉王被逐的十四年中周室也仍然维持得很好，就是因为即使是刚萌芽的阶段，略具雏形的文官制度仍能继续运作一段时间，而不致于立刻分崩离析。

　　秦朝与汉朝都是state与society斗争的时候，尤其在汉武帝时大力打击社会势力，不管是朱家、郭解一类的游艺机侠，或是大财主、地方豪强、旧日权势人物，甚至连功臣的子孙也是打击的对象。最后终究是国家得势，打散了社会势力。国家得胜的结果是发展出察举制度，以察举制度提升新的社会里的才智之士参政，使国家（state）和社会（society）有了沟通，也建立了国家的社会基盘。本来汉代帝权利用新的成分来打击社会上旧的成分，过了一段时候，察举变成“国家”和“社会”的桥梁，使各地的俊杰之士经过察举而进入政府，政府的政令也经由各地俊杰之士达到各地，而文官系统也同时获得了儒家意念，于是文官系统在由纯工具性蜕变成兼顾工具性和目的性的过程中，竟蜕变为自成一格的合理制度。这一个新的文官体系便不断传承下去。个体系的运作本身并不要紧，要紧的是甄选的过程。选拔人才的过程，始终普及于全国各地，始终想用最公平合理的方式来找人才，也始终要使人才具备儒家意念。这一工具性和目的性兼具的文官体系在中国继续了两千年。

　　这时文官体系的社会性格在选拔的过程中出现，他的国家性格和治理机构则在文官体系运作中出现，所以能够使国家与社会形成均衡，发挥制衡的功用。在选拔的过程中，选拔的方法逐渐趋于严格，汉代的察举最后形成世家大族独占，而隋唐的考试卷子是公卷，宋代改为弥封，到明清全国的考试中还有分区分榜，都是想要网罗全国人才，使野无遗才。而且分省分榜更具意义，这是为了顾全全国各地的社会性格。相反地，这一选拔方式也有国家的性格存在，运作时以制衡、考核为手段，不致滥用权力，也不致使组织完全瘫痪。

　　文官体系所具有的目的的性格又造成另一种形势：文官体系与王权的对抗。照理说，文官体系应该与国家互补，但因为文官体系具有儒家意念的目的论，所以与王权实际上不断有对恃的紧张。专业的官员总是怀有儒家的理想，碰到不合理的现象时，国家的文官系统就会用社会的后援力来与王权对抗，这也是韦伯的工具性文官制度，所缺少的成分。

　　由于中国的文官体系具有地区的代表性，能网罗全国的人才，因此在与王权对抗的过程中往往并不落下风，所以说中国的王权并不绝对专制。文官体系在国家与社会的对抗过程中，是主要的抗衡力量，具有特别的功能。又因为文官制度选拔的背后有一大推社会菁英，他们受过专业训练，等着出仕，但能够出仕者往往只是其中少数，而未出仕的人仍留在社会的一端，站在儒家意念的立场，监督政府的作为。为了培养文官制度，中国也同时培养了一大群以天下为己任的士大夫，带动社会来抗衡国家。否则自从汉武帝打击社会经济势力后，社会上已无足够与王权抗衡的势力，而由国家自己培养出了制衡的力量，这也可说是辩证式的发展了。

　　中国文官体系在历史上担任很重要的角色，而因为中国这么大，不管谁来统治，都一定要有一个文官体系来治理，即使外族进来亦有此需要。但倒过来讲，文官体系固然有制衡的作用，但也会造成社会上的特权阶级，享有比他们人数比例为巨大的社会权力。他们既是社会上的菁英，也同时是过分享受权力和过分享受机会的人群。但这批人不是贵族，又不能称之为统治阶级，他们只是鹤上层权力过缘的人群，也是中国政治史上最活跃的一群人。