元朝建国以后，蒙古原有的斡（wo音卧）耳朵宫帐制、怯薛制以及投下封邑制等都继续保存。这里先将这几个制度作一介绍。

　　（一）斡耳朵宫帐制。斡耳朵宫制是成吉思汗时建置的，设大斡耳朵及第二、第三、第四等斡耳朵。据说成吉思汗有妻妾近五百人。四斡耳朵分别由成吉思汗的正妻孛儿帖、次妻忽兰（蔑儿乞部长女）、也遂及妹也速干（塔塔儿部女）等管领，其余妾妃统属於四大斡耳朵。大汗的私人财富，分属四斡耳朵。大汗死后，由四斡耳朵分别继承。《元史·后妃表序》说：“然其居则有四（原作曰，误）斡耳朵之分；没，复有继承守宫之法。”

　　忽必烈建立元朝以后，在大都城内修筑宫阙，但仍保留斡耳朵的名称，并且沿袭成吉思汗旧制，也设四斡耳朵，分别属於帖古伦大皇后（早卒，守大斡耳朵），察必皇后及妹南必后（第二斡耳朵），塔剌海后（第三斡耳朵）和伯要兀真后（第四斡耳朵）。各斡耳朵都有自己的封邑。元朝每年还以“岁赐”的名义，给予各斡耳朵的继承者以大批财富。成宗以后，诸帝的后妃都另设专门机构，主管斡耳朵属下的户口、钱粮、营缮等事。如长庆寺（掌成宗斡耳朵），长秋寺（掌武宗斡耳朵），延徽寺（掌宁宗斡耳朵）等。

　　（二）怯薛制。怯（qie音切）薛原是斡耳朵的宿卫亲军，来源很早，当成吉思汗被推为蒙古部落的合罕时，就建立了自已的怯薛组织，并选拔一批亲信，命他们分别管理营帐内的各种事务。据《元朝秘史》卷3所载，有管理家内人口的，管理饮膳的，管牧马的，管牧羊的，管修造车辆的等等执事人员。成吉思汗做了全蒙古大汗以后，又重新宣布各种执事官的职责和分工，而所有执事官都是由怯薛担任的。《元史·兵志二》宿卫条载：

　　怯薛者，犹言番直宿卫也。凡宿卫，每三日而一更……其它预怯薛之职而居禁近者，分冠服，弓矢，食饮，文史、车马、庐帐、府库、医药、卜祝之事，悉世守之。虽以才能受任，使服官政，贵盛之极，然一日归至内庭，则执其事如故。至于子孙无改，非甚亲信，不得预也。其怯薛执事之名：则主弓矢、鹰隼之事者，曰火儿赤、昔宝赤、怯憐赤：书写圣旨，曰札里赤；为天子主文书者，曰必阇（d&音都）赤；亲烹饪以奉上饮食者，曰博尔赤；侍上带刀及弓矢者，曰云都赤、阔端赤；司阍（h&n音昏）者，曰八剌哈赤；掌酒者，曰答剌赤；典车马者，曰兀剌赤、莫伦赤；掌内府尚供衣服者，曰速古儿赤；牧骆驼者，曰帖麦赤；牧羊者，曰火你赤；捕盗者，曰忽剌罕赤；奏乐者，曰虎儿赤……。其名类盖不一，然皆天子左右服劳侍从执事之人。其分番更直，亦如四怯薛之制。而领于怯薛之长。以《兵志》所载的怯薛执事官和《元朝秘史》所载的相比较，可看出其中大部分职务是相同的，只不过《兵志》所载的分工更为细致而已。但也有几种是《秘史》所未提到的，如文史，医药，卜祝等官。这几种执事官大约是后来增设的。

　　（三）蒙古前期的断事官。断事官，蒙古语叫做札鲁忽赤，是蒙古国家最早设置的政务官，在前期政府中有着重要的地位。《元史·百官志一》载：

　　元太祖起自朔土。统有其众，部落野处，非有城郭之制；国俗淳厚，非有庶事之繁。惟以万户统军旅，以断事官治政刑，任用者不过一二亲贵重臣耳。

　　可见断事官的最主要职务是执行国家的法律，惩罚一切敢于违犯统治秩序的人，对维护统治阶级的利益有着重要作用，因此他能成为与万户并列的重要官职。最初阶段，他的管辖范围是相当广泛的，不限于掌管刑狱。蒙古建国以后，首任大断事官是失吉·忽秃忽。《元朝秘史》卷8记载成吉思汗曾这样交代他：

　　如有盗贼诈伪的事，你惩戒着，可杀的杀，可罚的罚。百姓每分家财的事，你科断着。凡断了的事，可写在青册上，已后不许诸人更改。

　　《元史·百官志三》大宗正府条下说：“国初未有官制，首置断事官曰札鲁忽赤，会决庶务。”按“会决庶务”这四个字，通常是用来形容丞相职务的，所包含的内容很广泛。

　　不仅中央有断事官，凡是有分地的诸王、功臣，也都有自己的断事官，以治理人民。《元史·博罗欢传》称：“时诸侯王及十功臣各有断事官，博罗欢年十六，为本部断事官。”宪宗未即位以前，任用断事官忙哥撒儿，“使治藩邸之分民。间出游猎则长其军事，动如纪律。虽太后及诸嫔御小有过失，知无不言，以故邸中人咸敬惮之”①。从这段材料看出，忙哥撒儿既治藩邸之分民，又兼军事长官，并负有监察之责。

　　断事官的权力很大，操专杀之权，如忙哥撒儿在宪宗即位以后，即从藩邸之断事官升任为朝廷大断事官。《元史·忙哥撒儿传》称：“帝（宪宗）以奉法不阿，委任益专，有当刑者，辄以法刑之，乃入奏，帝无不报可。”忙哥撒儿有这么大的权力，不仅由于他特受宪宗的宠信，也因为断事官本身就有专生杀之权。正由于大断事官地位很高，权力很大，所以后人往往以宰相视之。《元史·百官志一》在中书省断事官下面有这样的记载：“断事官，秩三品，掌刑政之属，国初赏以相臣任之，其名甚重”。虽然蒙古前期并没有正式设立过丞相，但这种说法，正反映了断事官在前期政府中的重要地位。

　　忽必烈改订官制以后，中书省成为最高的行政中心，原有的断事官机构则改成大宗正府，这时断事官的品秩虽然不低，但实权已大为削减。《元史·百官志三》说：

　　大宗正府，秩从一品。国初未有官制，首置断事官，曰札鲁忽赤，会决庶务。凡诸王驸马投下蒙古、色目人等，应犯一切公事，及汉人奸盗诈伪、蛊毒厌魅，诱掠逃驱，轻重罪囚，及边远出征官吏，每岁从驾分司上都存留住冬诸事，悉掌之。至元二年（公元1266年），置十员。三年（公元1267年）置八员。九年（公元1273年）降从一品银印，止理蒙古公事。

　　这里所说的“会决庶务”是指过去大断事官的职掌，“凡诸王驸马投下蒙古、色目人等，应犯一切公事，及汉人奸盗诈伪蛊毒厌魅，诱掠逃驱、轻重罪囚”等，才是指宗正府的职掌。可见大断事官的职权，已从掌管全国的刑政，缩小到只管诸王驸马分地内的词讼。至于分地及上都、大都以外之路、府、州、县的刑狱，则划归中书省所属的刑部处理了。

　　（四）成吉思汗时的必阇赤。必阇赤，或译作必彻彻，彭大雅《黑鞑事略》载：“必彻彻者，汉语令史也，使之主行文书耳”。必阇赤由于为天子掌管文书，因而得以参预国家机务，其地位日益重要，最后发展为早期的中书省。《元史·也先不花传》载：

　　也先不花，蒙古怯烈氏，祖曰昔剌斡忽勒……后兄弟四人皆率部属来归，太祖以旧好，遇之特异他族，命为必阇赤长，朝会燕飨，使居上列。

　　既名为必阇赤长，可见其下还有若干必阇赤。在朝会燕飨之时，“使居上列”，可见其地位之尊崇。

　　当时不仅大汗设有必阇赤，诸王也大多有自己的必阇赤。从当时必阇赤的民族成分看，除昔剌斡忽勒是蒙古人外，其他几乎都是外族人，有的是外国归附的贵族。《元史·粘合重山传》说：

　　粘合重山，金源贵族也，国初为质子。知金将亡，遂委质焉。太祖赐畜马四百匹，使为宿卫官必阇赤。粘金重山在太宗时为中书省长官之一，据《黑鞑事略》说，他的职务乃是与耶律楚材“共理汉事”，可推知他在太祖时担任的必阇赤可能是掌管汉文文书的。因为蒙古汗国初期所行的文书是用畏兀文和汉文写的。他既然能理汉事，便可证他在必阇赤任内是掌汉文文书的。

　　蒙古统治者之所以采用文书，主要是为了对已归附蒙古的西夏、畏兀儿等发布命令及与全国交涉往来之用。有了文书，自然要有主管文书的人，因而设立了必阇赤，并且吸收了许多外族人担任此职。可见，必阇赤的出现，乃是蒙古向外扩充，征服了一批先进民族的初步结果。

　　（五）蒙古前期的中书省。中书省设于太宗三年（公元1231年），《圣武亲征录》载：

　　辛卯……八月二十四日，上至西京，执事之人各执各位，兀都撒罕中书令、粘合重山右丞相、镇海左丞相。《元史·太宗纪》也说：

　　三年辛卯秋八月，幸云中，始立中书省，改侍从官名，以耶律楚材为中书令，粘合重山为左丞相，镇海为右丞相。

　　从最早被任为中书省长官的耶律楚材和粘合重山两人看，在中书省设立以前的职务都是必阇赤，可见中书省是在必阇赤的基础上发展起来的。《元史·粘合重山传》更明确地说：

　　太祖……使为宿卫官必阇赤……立中书省，以重山有积勋，授左丞相。

　　所以中书省的职权与必阇赤差不多，不过是掌文书及宣布政令而已。后来，中书省逐渐从执事官中分化出来，成为独立的政务机构，除管理汉文书之外，又承担了征收赋税的新任务。

　　（六）燕京行尚书省。燕京行省之称，由来已久，从燕京被攻占以后，蒙古大汗即以石抹明安父子世守其地。《元史·石抹明安传》载：

　　中都既下（公元1215年），加太傅邵国公，兼管蒙古汉军兵马都元帅，丙子（公元1216年）以疾卒于燕城……子二人，长咸得不，袭职为燕京行省，次忽笃华，太宗时为金紫光禄大夫、燕京等处行尚书省事，兼蒙古汉军兵马都元帅。

　　石抹明，辽人，原为金将，公元1212年降于蒙古。1215年攻下燕京后，就受命为蒙古汉军兵马都元帅，留守燕京，次年死去，两子分别承袭其职。

　　“行省”一词，始于金代，为“行尚书省”或“行中书省”的简称。明昌五年（公元1194年），金廷征发民夫整修黄河、北清河堤防，由于河防工地距金首都很远，中央难以遥控指挥，章宗完颜璟就命参知政事胥持国等“行尚书省事”①。所谓“行尚书省事”，其意为“代表尚书省行使权力”，也就是说，“行省”是中央临时派出的机构。

　　成吉思汗建国之初，官制未备，《元史·百官志》说：“惟以万户统军旅，以断事官治刑政。”及其南攻中原，始有各种官号。《国朝文类·经世大典序录》说：

　　既取中原，定四方，豪杰之来归者，或因其旧而命官，若行省，领省，大元帅，副元帅之属者也。或以上旨命之，或诸王大臣总兵政者承制以命之。若郡县兵民赋税之事，外诸侯亦得自辟用，盖随事创立，未有定制。

　　当时大漠以南分布着许多专制一方的“世侯”，一些较大的“世侯”，如东平路的严实，济南路的张荣，益都路的李璮，大名府的梁仲，兴平路的塔本都被授以“行省”的官号。以上这些“行省”，所辖大都仅一路或数路之地，因当时中央并没有名为尚书省的机构，所以“行省”并非中央派出机构，只不过是蒙古统治者用来笼络“世侯”所假借的“名爵”罢了。窝阔台即位以后，便将蒙古以外的征服地区划为三个大行政区，分别派遣官员治理。公元1251年蒙哥登基后，改称这三个大行政区为“行尚书省”：即燕京等处行尚书省，治燕京，统哈剌温山以南金、夏故土；别失八里等处行尚书省，治别失八里，统阿母河以东，按台山以西西辽、花剌子模故土；阿母河等处行尚书省，治徒思，统阿母河以西花剌子模、报达哈里发故土。

　　燕京行尚书省乃沿金代旧称，《耶律公神道碑》说：“贞祐甲戌（公元1214年），（金）宣宗南渡，丞相完颜承晖留守燕京，行尚书省事”。但蒙古初期的行省，与金代的行省制度是不同的。

　　中原是蒙古汗国中经济最发达的地区，随着形势的发展，蒙古逐渐加强了对这一地区的控制。但当时的统治中心远在和林，仅仅依靠中书省所领的十路课税所来监督课税和地方行政已不适应形势，有必要在汉地设立一个权力更为集中的机构，代表中央实行对地方各级政府的监督，燕京行省就适应这种需要而不断发展起来。后来，其管辖范围逐渐扩大到整个中原地区。

　　燕京行省不仅掌管汉地的财富，同时还治理汉地的刑政。燕京行省长官的正称为札鲁忽赤或断事官，据《元史·世祖纪》载：

　　岁壬子，帝驻桓抚间，宪宗令断事官牙鲁瓦赤与不只儿等总天下财赋于燕，视事一日，杀二十八人。其一人盗马者，杖而释之矣；偶有献环刀者，遂追还所杖者，手试刀斩之。帝责之曰：“凡死罪，必详谳而后行刑，今一日杀二十八人，必多非辜，既杖复斩，此何刑也？”不只儿错愕不能对。

　　不只儿断狱一日杀二十八人的事，充分暴露了断事官的横暴与残忍。可见燕京行省不仅是掠夺人民财富的财政机关，同时也是镇压人民的司法机关，是蒙古朝廷统治汉地人民的常驻机构。

　　燕京行省和中书省的关系如何呢？从机构名称看，燕京行省称为行尚书省而不是行中书省，行省长官称札鲁忽赤或断事官，可见它并非中书省的派出机关，在太宗末年其权力日增，组织机构也逐渐庞大。

　　总而言之，燕京行省是蒙古统治阶级为征调中原财用、控制中原地区而建立起来的一个专门机构，并委派亲信大臣坐镇，以代表中央领导和监督汉地行政。这与金朝初期的燕京枢密院及稍后的河南行台尚书省颇有相似之处。正因如此，当忽必烈把政治中心移到燕京，解决了中央政府远离汉地的矛盾以后，燕京行省也就失去了存在的必要，而被并入中书省了。