一、官僚制度的初步形成

　　春秋后期，中原各国由于经济发展，某些卿大夫逐渐强大起来，许多力量较小的卿大夫陆续被强大的卿大夫所兼并；原来的国君由于宗族内讧、连年战争和“国人”（即国都中的士和工、商）的叛变，更由于农民的反抗斗争，逐渐衰弱了。而某些卿大夫由于所推行的政策比较符合于历史发展的要求，就逐渐代替了原有国君的地位，因而出现了“三家分晋”和“田氏取齐”的局面，逐渐形成了魏、赵、韩、齐、楚、秦、燕七大强国并立的局面。“七雄”中小者地方千里，大者数千里。“七雄”之外，还有宋、卫、中山等几个小国，也都地方五百里，远远超过从前的大国。春秋战国之际，战争愈演愈烈，规模越来越大。春秋前期的战役，一般双方动员的兵力不到千人；战国时期的战争，往往是上十万，甚至几十万人。

　　为了应付大规模而频繁的战争，各国不但需要一支可以直接调遣的庞大常备军，而且还需要一套完善的国家行政机构，以便有效地动员全国人力、物力。于是，“官分文武”，建立以国君为首的中央集权制，就成为新时代的要求了。《尉缭子·原官》云：“官分文武、君之二术。”就是指在中央设置由国君直接任免的辅相和将军，并由他们负责统帅文武百官。在地方置郡县，由国君亲自任免长官，镇守国土和治理民众。这是战国以来，新的职官制产生和发展的趋势。只有这样，国君才能将全国的行政、军事、财政、司法等大权，有效地集中在自己手中，一切政令才能直达各部门、各地方。战国时代这套官僚制度之所以能够巩固地建立起来，据杨宽在《战国史》一书的分析，主要是由于推行了以下四种制度：

　　首先是战国时代各国对官吏的任用，一般都采用俸禄制度。当时各国俸禄计算的单位是不同的，如卫国是用“盆”来计算，有“千盆”，“五百盆”等等级（见《墨子·贵义篇》）。齐魏等国用“钟”来计算，例如魏文侯时魏成子官为相国，有“食禄千钟”（见《史记·魏世家》）。秦、燕等国用“石”、“斗”来计算，秦国有五十石、一百石以至五百石、六百石以上俸禄的官，大体上以五十石为一级（据《韩非子·定法篇》、《史记·秦始皇本纪》始皇十二年），最小的官吏也还有“斗食”的（据《战国策·秦策三》、《史记·秦始皇本纪》始皇十一年）。燕国也有三百石以上俸禄的官（据《韩非子·外储说右下》、《战国策·燕策一》）。

　　这种俸禄制度之所以能普遍推行，是和当时社会经济发展有关。这时社会上已出现了雇佣劳动者，既有雇农、又有雇工。有所谓傭客、傭夫、市傭、傭保，因而各国任用官吏和挑选常备兵，也采用了雇佣办法，普遍采用了俸禄制度。《荀子·议兵篇》曾称这种办法为“佣徒鬻卖之道”，《韩非子·外储说右下》记载田鲔教其子田章的话有两句说得更明白：“主卖官爵，臣卖智力”。从此国君对各级官吏可以随时任免，随时选拔。

　　其次，战国时代对于功臣的赏赐，已开始用黄金货币。这也是与当时社会经济的发展有关。由于商品经济的发展，货币的广泛流通，黄金也已成为货币性质，于是国君对于功臣的赏赐，就不必采用分封土地的办法，可以用黄金货币来赏赐了。赏赐黄金百镒、千镒，百斤、千斤或百金、千金的事，在战国时代是常见的。无论是俸禄制度或是赏赐黄金的办法，对于废除封建领主制度来说，都是起着推动作用的。

　　第三，这时已建立了公文用玺（即官印）和发兵用符（即虎符）的制度。春秋后期已有用玺来封的文书，即所谓“玺书”，到战国时，无论下达命令或来往公文，都必须用玺来封泥（即在封简牍时盖上玺印的方块泥记，其作用和后来的火漆印差不多），作为凭信，否则便不能生效。公元前238年，秦国长信君嫪毒作乱，想征发县卒和卫卒，就是伪造了国王的御玺和太后的玺来行文征发的（《史记·秦始皇本纪》始皇九年）。这时国防军队的调发，已必须有存在国王处的右半爿虎符来拼合，作为凭信，否则便不能调发。所以魏国信陵君魏无忌救赵时，想要夺取将军晋鄙所带领的军队前往救赵，非先窃取存在魏王处的半个虎符和伪造命令，是不能夺得晋鄙所带军队的指挥权。秦国曾明确规定：“甲兵之符”，右半归王掌握，左半归将领掌握。凡用兵五十人以上的，必须有存在国王处的半个虎符来拼合，才敢行动。但是，如果突然遇到外敌侵略，边塞有烽火，虽没有国王的右半个虎符拼合，也可行动。由于这种严密制度的推行，大权就集中到国君手中了。

　　因为用玺、符为信物，对官吏的任免是以玺为凭的；对于将帅的任免，是以符为凭的。凡是丞相、郡守、县令等官，都由国君任命时发给玺，免职时收回玺。如果要辞职，也必须收回玺。如《韩非子·外储说左下》载：

　　西门豹为邺令……居期年上计，君收其玺，豹自请曰：“……愿请玺，复以治邺……”文侯不忍而复与之……期年上计，文侯迎而拜之……遂纳玺而去。

　　《吕氏春秋·执一篇》也记载了吴起告诉商文说：“今日释玺辞官，其主安轻？”《战国策·秦策三》也说：“应侯因谢病归相印。”这些记载都证明了战国时代凡官必有玺。一般的玺是铜制的，而丞相的玺则是黄金制的。《史记·范雎蔡泽列传》记载蔡泽对御者说：“怀黄金之印，结紫绶于要（腰），揖让于人主之前。”就说明丞相是金印紫绶的。

　　第四，在行政管理上已创立了年终考核制度。《荀子·王霸篇》说：“岁终奉其成功，以效于君，当则可，不当则废”。这就是《周礼·太宰》所说的“岁终，则令百官府各正其治，受其会，听其政事，而诏王废置。三岁则大计群吏之治而诛赏之”。这种考核制度，有个专有名词，叫“上计”。《淮南子·人间篇》说魏文侯时，“解扁为东封上计而入三倍”，按规定，当时中央重要官吏和地方首长，都必须把一年赋税的收入预算数字写在木“券”上，送到国君那里。国君把券剖为两半，由国君执右券，臣下执左券。这样，国君可以操右券来责成臣下。到了年终，臣下必须到国君那里去报核，这个报核就是所谓“上计”。上计时由国君亲自考核，或由丞相协助考核。如果考核成绩不佳，便可当场收玺免官。高级官吏对下级官吏的考核，也是采取同样的办法。《韩非子·外储说右下》，有一则故事记载较为详细：

　　田婴相齐，人有说王者曰：“终岁之计，王不一以数日之间自听之，则无以知吏之奸邪得失也。”王曰：“善。”田婴闻之，即遽请于王而听之计……田婴令官具押券，斗石之计……田婴复谓曰：“群臣所终岁日夜不敢偷怠之事也，王以一夕听之，则群臣为勉矣。”王曰：“诺”。俄而王已睡矣，吏尽揄刀削其押券升石（当是斗石）之计。

　　从这些记载可以看出当时“上计”的情况。这时期官吏上计，采用了合券计数的方法，为了明确标准和防止舞弊起见，就必须统一度量衡制度。所以商鞅变法把统一斗、桶（斛）、权衡、丈、尺也作为重要政策之一，秦孝公十八年（前344年）曾颁布了标准量器，这就是存世的“商鞅方升”。田齐的子禾子和陈犹为了防止“左关”的官吏舞弊，决定“左关之釜”以“仓廪之釜”为标准，铸造了标准量器。度量衡器和符节契券，同样是当时政府考核官吏和防止官吏舞弊的工具，所以《荀子·君道篇》说：“合符节，别契券者，所以为信也。”

　　由于战国时代官僚机构中有这四种新制度的创立，这就使得一整套官僚机构能够层层控制，集中权力于国君手中，形成中央集权的国家机构。秦汉以后，封建王朝所用的官僚制度，便是沿袭战国时代的制度而加以发展的。

　　二、各王国中央官僚机构的建立

　　春秋战国时，各国自从经过了新兴地主阶级的政治改革，就出现了中央集权的官僚政治，在国君之下有一整套官僚组织作为统治工具。在这个官僚组织中，是以“相”和“将”为首脑的。

　　相是官僚组织的“百官之长”，中原六国中央均有设置。在出土的众多兵器中，有的器物上有“相邦义戈”、“相邦吕不韦戈”等字样，那是秦相张仪、吕不韦督制的兵器，据《睡虎地秦墓竹简·工律）说：“公甲兵各以其官名刻之。”这意思是说公家督造的兵器要刻上督造者的官名。可见战国时期相的法定名称叫相邦，“相”有辅佐之意，作为一种官称，春秋时代就已经有了，那时只是一种地位不高的礼宾官。“邦”就是国，相邦就是辅佐国君办理军政大事的官员，就是国君下面的大总管。汉人避刘邦讳，改相邦为相国。先秦的古书如《庄子·盗跖》称宰相，《战国策·赵策三》则称丞相，指的都是同一官职。“宰”作为官名，甲骨文就已出现了，春秋时代某些国家，已有总领百官的冢宰、太宰，也有助卿、大夫总管一家一邑事务的家宰和邑宰。这些冢宰、太宰或相，还是某些强大的卿大夫的世袭官职。作为一国最高行政长官的相，其设置当萌芽于春秋齐景公时，景公曾设左右相。相的职权，据《荀子·王霸篇》云：

　　相者，论列百官之长，要百事之听，以饬朝廷臣下百吏之分，度其功劳，论其庆赏，岁终奉其成功，以效于君，当则可，不当则废。

　　战国最早设相是魏，继后是韩、赵。秦国受三晋的影响，置相比较晚，秦孝公时，商鞅由魏入秦，始为左庶长，后升大良造，并未称相，但是他的地位相当于三晋的相邦，所以史称“商鞅相秦”。最早记载的秦相是秦惠文君十年（前328年），以张仪为相，秦武王二年（前309年），初置丞相，并分左、右。樗里疾、甘茂就是秦最早的左右丞相。此后也有只设丞相，不分左右的。丞相之称，赵国也曾用过，《战国策·赵策三》载：建信君说：“秦使人来仕、仆官之丞相。”赵国除称丞相外，还有称假相、假相国和守相。如《史记·廉颇蔺相如列传》载：“假相大将武襄君攻燕。”《战国策·秦策五》载：“文信侯出走，与司空马之赵，赵以为守相。”所谓假就是兼理的意思，守是指试用或代行官职。假相，应为兼任相职，守相则是试用性质的相，战国时代的宋、卫、中山、东周等小国也都设有相。

　　战国时期的相职一般多由文人充任，相之外又设擅长兵法的人统兵打仗，镇守边邑，称为将或将军。从《秦简》看，“将”是简称，法定官名应叫“将军”。将军原是春秋时晋国“六卿”的称号。不过晋六卿是合军政于一身，不单是统兵官的专称。原来春秋时的卿大夫不仅有统治的权力，而且有宗族和“私属”的军队亲自统率着。到战国时，由于统治范围的扩大，官僚机构的庞大复杂，常备兵的建立和征兵制度的推行，以及战争规模的扩大和战争方式的改变，在官僚机构中不得不文武分家，产生文官的首长——相，以及武官的统领——将。作为最高军事长官的将，其职位仅次于相。例如魏国，在魏文侯时，曾先后以魏成子、翟璜、李悝为相，而另有乐羊、吴起、翟角为将。又如齐国，齐威王曾先后以邹忌、田婴为相，而另有田忌、申缚为将。燕国的乐毅，赵国的廉颇，魏国的吴起，齐国的田忌都是战国时代赫赫有名的将军。

　　秦国在初设相位时，文武尚未严格分家，为相的张仪、樗里疾、甘茂等还是统军作战的将军。后来，丞相专事文职，而大良造专为武职，例如白起屡建战功，封为列侯，官职还是大良造。秦设将军的官职，是在秦昭王时，秦昭王初立时以魏冉为将军，保卫首都咸阳，从此秦才有将军，但是，秦国的将军不是固定专职的，往往是在出征时由国君临时委任的。

　　原来春秋时代晋国的上、中、下三军还设有尉，因为中军地位最尊，中军的尉又称元尉，元是大的意思。战国时代各国仍有中尉的官名。《史记·赵世家》载：“赵烈侯使荀欣为中尉，选练举贤，任官使能。”这和《礼记·月令》所说太尉的职责“赞桀（傑）俊，遂贤良，举长大”是相同的。后来赵国在将军之下又设有国尉、都尉。秦国在昭王时，也在大良造下增设国尉一级。例如白起，初为左庶长，继升为左更，再升为国尉，最后升为大良造。在秦国设丞相以后，大良造便成了高于国尉的武官。后来秦国不设大良造，国尉便成为中央最高的军事长官。秦国在统一全国后以太尉掌管全国军事，便是沿袭国尉这个职官而来的。

　　御史在商周时代已有设置，这个官职在战国时代本是充当国君秘书之类的差事，别国使臣来献国书，往往由国君的御史接受，国君临朝接待外宾，御史常立身边。《史记·廉颇蔺相如列传》云：

　　秦王饮酒酣，曰：“寡人窃闻赵王好音，请鼓瑟。”赵王鼓瑟。秦御史前书曰：“某年月日，秦王与赵王会饮，令赵王鼓瑟。”

　　国君宴会群臣，御史也常陪同在旁。《史记·滑稽列传》云：

　　（齐）威王大说，置酒后宫，召（淳于）髡赐之酒。问曰：“先生能饮几何而醉？”……髡曰：“赐酒大王之前，执法在旁，御史在后，髡恐惧俯伏而饮，不过一斗径醉矣……”

　　《秦律》规定，廷尉每年要到御史处核对刑律。这些都说明战国时代的御史是保管文书档案、负责记录，与国君十分接近的官员。秦统一中国后，三公中的御史大夫，还是秘书兼监察性质的官，这当是沿袭战国时代的官制的。

　　战国时代县的官僚机构是和国的官僚机构差不多的。商鞅在秦国变法时，每县设有令和丞，县令下的丞，在县中的地位是相当于国君的相的。韩、魏等国在县令之下还有御史，县御史在县中的地位相当于国君的御史大夫。

　　司寇，掌管司法的官职，战国时代各国均有设置，但名称不一。三晋沿用司寇之名，赵国的李牧曾任此职。秦国虽然也有这个名称，但根据《秦律·司空》的记载，它却是一种刑徒。秦国掌司法的官称为廷尉。廷尉的取名，可能与东周王期的“讨奸之官”尉氏有关，是一种殿中的执法官。齐国中央政府掌司法的官称为士师，《孟子·公孙丑下》云：

　　孟子谓蚔■（W1音蛙）曰：“子之辞灵丘，而请士师，似也，为其可以言也，今既数月矣，未可以言与？”又云：

　　彼如曰：“孰可以杀之？”则将应之曰：“为士师，则可以杀之。”

　　从孟子谈话的语气，士师应是齐国殿中的执法官。士师一名是沿袭周朝的官称，周的士师就是司寇官属。

　　战国时期各国的中央官主要由上述几个官称分别掌握由中央到地方的军、政、法各部门的权力。

　　战国时代是以地主的统治代替了领主的统治，其封建社会和封建政权的本质并未改变，还是维护着等级制度。站在这等级最高阶层是国君，在国君之下有各种等级的爵位。三晋、齐、燕的爵位，大致是沿袭春秋时代，可分为卿和大夫两级：

　　一、在卿当中有上卿、亚卿之分。例如魏国翟璜“欲官则相位，欲禄则上卿”。赵国蔺相如、虞卿都曾“拜为上卿”，在齐国，孟子曾做过卿。在燕国，乐毅曾为亚卿，荆轲曾被尊为上卿。

　　二、在大夫之中，有长大夫、上大夫、中大夫等。例如魏国，吴起做西河守时，奖励军功，曾以长大夫赏人。后来须贾曾为魏中大夫。在赵国蔺相如做过上大夫。在齐国，淳于髡、田骈、接子、慎到、环渊等都做过上大夫。

　　战国时，秦国的爵位比较特殊，商鞅曾分为二十级。第一级公士，第二级上造，第三级簪袅，第四级不更，是相当于士的，第五级大夫，第六级官大夫，第七级公大夫，第八级公乘，第九级五大夫，是相当于大夫的，第十级左庶长，第十一级右庶长，第十二级左更，第十三级中更，第十四级右更，第十五级少上造，第十六级大上造，第十七级驷车庶长，第十八级大庶长，是相当于卿的，第十九级关内侯，第二十级徹侯，是相当于诸侯的。级高位尊。同时，秦的官和爵是不分的，大概第十六级大上造（或称为大良造）以下，既是爵位名称又是官职名称。秦国还有所谓客卿，凡是别国人士入秦，得到卿的爵位的就通称为客卿。

　　三、郡县地方制的确立及其长官的设置

　　春秋初期，秦、晋、楚等大国往往把新兼并的地方，建设为县。到春秋中期，楚国新设的县已逐渐多起来，有所谓九县（九指多数）。春秋后期，晋国又把县制推行到内地。在卿大夫的领地里也分别设县。最初县都设在边地，是带有国防作用的。县与卿大夫的封邑是不同的，县内有一套集中的政治组织和军事组织，特别是有征赋制度，其中包括征发军实和军役，以加强国防力量。如《左传·成公七年》载：楚围宋之役，“子重请取申、吕（二县）以为赏田”，申公巫臣说：“不可，此申、吕所以为邑也，是以为赋，以御北方，若取之，是无申、吕也，晋郑必至于汉。”楚王听了申公巫臣的话才没有答应子重的请求。战国初期，秦国还不断在东部边疆设县，公元前456年开始在频阳（今陕西富平县东北）设县。公元前398年在陕（今河南陕县）设县，公元前374年又在栎阳（今陕西临潼县东北）设县。这些地方置县的目的，是为了防卫外敌，保护边疆，这是很清楚的。

　　郡是春秋末年才开始设置的，最初出现在晋国，是在内地推行县制以后设立的。郡本来设在新取得的边地，因为边地荒陋，地广人稀，其面积虽然较县为大，但是地位要比县为低，《左传·哀公二年》云：

　　简子誓曰：“范氏、中行氏反易天明，斩艾百姓，欲擅晋国而灭其君。寡君恃郑而保焉。今郑为不道，弃君助臣，二三子顺天明，从君命，经德义，除垢耻，在此行也。克敌者，上大夫受县，下大夫受郡……。”

　　杜预注引《周书·作雒篇》：“千里百县，县有四郡。”可证春秋时县大于郡。到战国时代，边地逐渐繁荣起来，人口逐渐增多，因为郡地盘太大不易管理，便在郡下划分为若干小县，产生了郡县两级地方组织。这种郡统县的制度，也是三晋最先推行。例如魏的上郡有15个县，赵的代郡有36个县，韩的上党郡有17个县。后来秦、楚、燕三国也效法三晋的郡县制度。

　　战国时代的郡都是设在边地，主要是为了巩固国防，所以一郡的首领称为守，也称郡守、太守。《战国策·赵策一》云：

　　（韩王）令韩阳告上党之守靳■曰：“秦起二军以临韩，韩不能有。今王令韩兴兵以上党入于秦，使阳言之太守，太守其效之。”靳■曰：“人有言，挈瓶之知，不失守器，王则有令，而臣太守，虽王与子，亦其猜焉。臣请悉发守以应秦，若不能卒，则死之。”韩阳趋以报王。王曰：“吾始已诺于应候矣，今不与，是欺之也。”乃使冯亭代靳■。

　　从这段记载得知，太守是国君直接任免的，都是由武官来充任的，有权征发本郡役卒。代行或试用期的郡守称假守。郡的署衙称府，郡守以下设有主管军务的都尉以及负责监察的御史。

　　战国时，只有齐国始终没有设郡，但有类似郡的都的制度。齐国共设有五都，五都均设有选练的常备兵，即所谓技击，也称“持戟之士”，因而有所谓“五都之兵”，也称为五家之兵。《战国策·齐策一》云：

　　苏秦为赵合从，说齐威王曰：“……齐地方二千里，带甲数十万，粟如丘山，齐车之良，五家之兵，疾如锥矢，战如雷电……。

　　又《战国策·燕策一》载，齐宣公令“子章将五都之兵以因北地之众以伐燕。”

　　都的长官仍旧称为大夫，平陆是齐的五都之一。 《孟子·公孙丑下》云：

　　孟子之平陆，谓其大夫曰：“子之持戟之士，一日而三失伍，则去之否乎？”

　　齐桓公时，管仲整理政治军事，实行“叁（三）其国而伍（五）其鄙”的政策，曾把鄙分为五属来统洽。战国时，齐设五都，可能是从五属演变而来的。五都不同于五属，就是五都已带有郡的性质。

　　当时各国郡的设置，虽仅限于各国的边区，但县的设置已很普遍。大概凡是有城市的都邑都已建为县，所以史书上县和城往往互称。只有秦国在战国初期还未普遍设县，因而普遍设县也就成为商鞅变法的主要内容之一。

　　县的官僚组织主要有县令、县丞、县尉、县司马、县司空。

　　县令是一县最高的行政长官，秦国的县令也称大啬夫。县令的属官有令史，助县令掌文书，调查案件，率卒捉拿人犯等。县令（县啬夫）有缺，令史可以代理。令史有属官叫令史掾。

　　县丞，地位仅次于县令（县啬夫）。县丞分管经济和司法，包括粮草的征收和亲自审问案件。县丞有属官称丞史。

　　县尉，分管县内军务，有权发一县役卒，监督役卒服役和督造文书等，其属官有尉官吏（或称尉史）、士吏等。

　　县司马，《秦律》规定，若马匹不好使用，司马要受处罚。可见这个官与一县的马政有关，或许是专司一县马匹的征调和使用。其属官有司马令史和司马令史掾。

　　县司空，本主管县工程建筑（以军事性质为主），但因建筑工程多用刑徒，所以又是分管刑徒的官。其属官有司空佐史、司空啬夫、士吏等。

　　据《韩非子》、《战国策》的记载：韩、魏的县还设有御史。从新郑出土的韩兵器铭可知，韩国县还设有司寇，主管县的刑法，也管兵器的制造。但是秦国的司寇则是一种刑徒。

　　秦国相当于县一级的地方官职还有道和都。道是设在少数民族聚居区的，设道官，又叫道啬夫。都是设在有王室私产和宫室的地方，有都官。不属县令管辖而直属中央内史，自己有一套机构，属官有佐、史、啬夫之类。

　　在县之下有乡、里、聚（村落）等组织。乡的组织在春秋时代已出现，据《国语·齐语》、《左传·宣公十一年》（前598年），襄公九年（前564年），及三十一年（前542年）载，齐、宋、郑、楚等国已经有乡的设置。乡以下里的组织在春秋战国间也已出现。《墨子·尚同》里所提到的行政系统是天下、国、乡、里。《吕氏春秋·怀宠篇》里所提到的行政系统有国、邑、乡、里。邑有大有小，大邑相当于县，小邑是隶属于乡、里。所谓聚，就是民众聚居的地方，实际上是相当于一个村落。据《史记·商君列传》载，商鞅在秦变法时，曾合并乡、邑、聚为县。乡中的小官吏有三老，掌一乡之教化；啬夫，掌一乡狱讼和税收；游徼，掌乡中捕盗。里有里正，或称里典。秦国充任里典的多是乡间豪强有勇力之人，即所谓“率敖”。里中的居民统称里人，以家为单位，按什伍编组，并设有伍老。编入伍的居民统称伍人，也叫四邻。编入伍的各家男丁称士伍。

　　此外，战国时代还有“亭”的设置。《韩非子·内储说上》记载魏吴起为河东守时，秦在其边境设亭，起攻亭，一朝而拔之。

　　由上述可知，战国时期各国地主政权的统治机构，从国到郡、从郡到县、从县到乡，已有系统地分布到各个角落，控制着整个国家和社会，形成一个非常完善的官僚体制。

　　战国时期，各国还有一些地方性的专职官吏，如在关津要道、贸易中心设置关吏、津吏、市者、市掾；在重要河道水利处设置河丞等。

　　四、郡县征兵制和常备兵制的推行

　　春秋时代，各国的军事组织是封建割据的。各国卿大夫有其独立的军事组织，有宗族部队和“私属”部队。这些部队都是凭着封建从属关系组织起来的。各国军队主要成分除“国人”外，还强迫征发所隶属的农民服役。中原各国的国君，由于宗族的内讧和对外战争，由于“国人”的叛离和农民的反抗斗争，因而权力逐渐削弱了。而某些卿大夫却在逐渐强大，国的军事组织不可避免地为卿大夫所分割而瓦解。如《左传·襄公十一年》载：

　　季武子将作三军，告叔孙穆子曰：“请为三军，各征其军。”穆子曰：“政将及子，子必不能。”武子固请之……正月，作三军，三分公室而各有其一。

　　晋国到平公时，公室势力也已削弱，《左传·昭公三年》载：

　　叔向曰：“然，虽吾公室，今也季世也。戎马不驾，卿无军行，公乘无人，卒列无长，庶民罢敝，而宫室滋侈。”

　　旧的军事组织在瓦解分裂，而新的军事组织——郡县的军事组织却在不断的生长和发展。县原来就有一套征赋制度。所谓赋，包括军备和军役在内。《左传·襄公二十五年》说。

　　楚■掩为司马，子木使庀赋，数甲兵。甲午，■掩书土、田……量入修赋，赋车籍马，赋兵车、徒兵、甲楯之数。既成，以授子木，礼也。

　　到春秋后期，县的军队已成为很有力的部队了。到战国时期，各国边地都已分设郡县，中心区也普遍设县，于是征兵制度就推行到全国，郡县成为征兵的地区单位。据《战国策·齐策一》载：

　　苏秦为赵合从说齐宣王曰：“……临淄之中七万户，臣窃度之，下户三男子，三七二十一万，不待发于远县，而临淄之卒，固以二十一万矣。

　　韩国的大县宜阳，城方百里，也有“材士十万”，整个魏国如果“悉起其百县胜兵”，也不下三十万。这时期各国在战争时征兵，大都以郡为单位。

　　战国时服兵役的年龄，大概从十五岁到六十岁。《史记·白起王翦列传》记载长平之役说：

　　秦王闻赵食道绝，王自之河内，赐民爵各一级，发年十五以上悉诣长平，遮绝赵救及粮食。

　　《战国策·楚策二》记载，楚国大司马昭常防守在楚的东地，曾对齐的使者说：

　　我典主东地，且与死生，悉五尺至六十，三十余万弊甲钝兵，愿承下尘。

　　当时各国遇到大战，往往征发全国壮丁、倾国以赴。如长平之役，赵国“悉其士民，军于长平之下，以争韩之上党”。秦国灭楚之战，秦将王翦带了六十万人伐楚，他曾说“今空秦国甲士而委我”。但若是一般小战。则只征发与敌国邻近的郡县壮丁去作战。其他郡县就休养生息，以备将来。

　　战国时代，各国除实行以郡县为单位的征兵制外，还建立了常备兵制度。春秋末年，各国已有奉养力士和挑选训练勇士的风气。晋国世卿虊怀子曾有勇士州绰、邢蒯和力士督戎等。吴王阖闾曾选猛士五百人和跑得快的三千人为前阵，并曾教练七年，要带甲士兵一口气跑三百里才得休息。战国时，由于各国建立了集权的封建政权，常备兵制也就建立起来。李悝曾教魏文侯“夺淫民之禄，以来四方之士”。吴起曾教楚悼王“■（裁）减百官之禄秩，损不急之官，以奉选练之士”。商鞅曾教秦孝公“禁游宦之民而显耕战之士”。

　　这时各国的常备兵大多是考选出来的，有特殊的待遇。例如魏国考选武卒时，“衣三属之甲，操十二石之弩，负服（箙）矢五十个，置戈其上，冠■带剑，赢三日之粮；日中而趋百里”，通过这几种严格地考核，中试的就可以免除全户徭赋和田宅的租税。当时各国出兵时，往往以常备兵带领新征发来的士兵作战。