经过武德、贞观三十多年的治理，唐王朝成为一个强盛的封建国家。它的版图东达于海，西逾葱岭，北过大漠，南至林邑，皆为州县，东西9，500余里，南北10，900余里。在这块辽阔的统治区域里，由于中原地区与边疆少数民族地区社会历史条件和经济发展水平的不同，反映在地方官制上也有所差异。概而论之，中原内地是州县制或道州县制；边疆地区则为羁糜府州制；有些少数民族地区还建立自己的小王国。现根据不同情况，把唐代地方官制分为道、州、县制与少数民族之王国制两个方面介绍。

　　一、道州县地方行政职官

　　唐初依隋旧制，地方上有州（郡）、县两级。据《旧唐书·地理志》的记载，贞观十三年（公元639年）全国有358州，1，551县。州县均按其地位之轻重，辖境之大小，户口之多寡以及经济开发水平之高低分为上、中、下三等。三万户以上为上州，二万户以上为中州，二万户以下为下州；五千户以上为上县，二千户以上为中县，一千户以上为中下县，其余为下县。近京之州称辅州，京都所在县名赤县，京之旁邑谓畿县，此外还有雄、望、紧、上、中、下等级，一般也是按户口多少而定的。

　　州的长官为刺史，唐玄宗天宝元年（公元742年），改州为郡，改刺史为太守。后复称州，上州刺史从三品，其下佐官有别驾1人，从四品下，长史1人，从五品上，司马1人，从五品下，录事参军事1人，从七品上，录事2人，从九品下，此外还有司功、司仓、司户、司田、司兵、司法、司士等七曹参军各1人，皆从七品下。又有市令、丞、文学、医学博土等；中、下州刺史皆正四品下，其下佐官仿上州，但不全置。别驾（中州不置）、长史、司马称为“上佐”，唐制规定，凡刺史缺员或为亲王兼领时，上佐可代行州事。但在一般情况下，上佐并无具体职任，因其品高俸厚，又不亲实务，故多用以优待宗室或安置闲散官员等，所以自居易称这类官为“送老官”。诸曹参军分掌各州府的军政、财政、刑法、农田以及户粮诸事务，称为“判司”。诸曹“判司”由各州录事参军事统辖。未设司马之州，录事参军为刺史之佐，处于综领督察的地位。

　　县的长官不分大小统称令。京县令，正五品上；畿县令，正六品上；上县令，从六品上；中县令，正七品上；中下县令，从七品上；下县令，从七品下。佐官有县丞、主簿、县尉等（京县增设录事2人）。《新唐书·百官志》说：

　　县令掌导风化，察冤滞，听狱讼。凡民田收授，县令给之。每岁季终，行乡饮酒礼，籍帐、传驿、仓库、盗贼、隄道，虽有专官，皆通知。

　　可见县令统管一县所有军政事务，亲自处理刑狱。县丞为之副，县尉分判众曹，催征租赋，主簿掌文书簿计。此外，还有七曹佐官，是应州府七曹而设，因事务不多，一般不常设。

　　州、县官员都是“亲民”之官，一方面要负责刑狱治安，征敛赋役；另一方面要“宣扬德化”、“劝课农桑”，“务知百姓之疾苦”。因此，《册府元龟》卷636《铨选部·考课》说：“殊功异行及祥瑞灾蝗、户口赋役增减，当界丰俭，盗贼多少”，就是吏部考核州、县官吏政绩的标准。各州县每年造一次计帐，向尚书省报告户口及明年所征的课役。《新唐书·食货志》说，各州县必须把每年征税的数目“书于县门、村坊，与众知之”。所以，州县官员的选任，得人与否，对封建政权的稳固关系甚大。唐自太宗开始，就很重视地方吏治，据《贞观政要》卷3记载，他曾说自己“居深宫之中，视听不能及远，所委者惟都督、刺史，此辈实理乱所系，尤须得人。”他亲自过问刺史的选用，并把各地都督、刺史的名字写在屏风上，凡作“善事”的就在其名下记上一笔。贞观八年（公元634年）又派李靖等13人为诸道黜陟大使，到各地巡查，升迁廉吏，惩罚贪官，问民间疾苦。

　　州府的判司及县的簿、尉，虽然职位不高，但一般也是进士及第后的起家之官，若上有官员提携，下有州县推荐，几经迁转就可能入朝为郎官、御史，甚至可以外派为州刺史，直至藩帅，所以唐代一些高级文职人员大多在基层担任过这类职务。

　　唐代首都或陪都所在地有“府”的建制。玄宗开元元年（公元713年）改雍州为京兆府，洛州为河南府，并州为太原府，长官称“牧”，由亲王挂名遥领，实际主持府政的是“尹”。如上都京兆尹、东都河南尹、北都太原尹。后来又陆续设有凤翔、成都、河中、江陵、兴元、兴德等府，也都有“尹”，但已不置挂名的“牧”。府尹之下有少尹、录事参军事以及六曹参军事，其职掌同于州诸官，只是品秩略高而已。若皇帝不在京城，则置留守官，多由府尹或临时指定大臣兼任。由于唐代高宗、武后时多居东都洛阳，玄宗以后诸帝虽然都居住长安（除短期避乱外），但洛阳原来那一套略同于长安的职官建置并没有省去，凡在那里任职的，叫做分司东都，或称为分司，这些官员都由东都留守总之。分司各官署往往空存其名，于是朝廷常以贬降或闲废的官员安置在此。这里的官员一般是除按期拜表行香外，只领俸而不任事。只有分司御史还可以稍为行使职权。

　　除分司官外，还有王傅一官，也是养老的。因为唐代亲王虽有额定的官属，而亲王并不出阁。名为王傅，官居三品，实际连王的面都没有见到过。

　　唐代大官犯了公罪，多半是贬到远方作州县以下的官，称为左降官。这种官只有官名，没有任职，名为员外，置同正员，其实只能领少数的生活费而已。但由于大赦频繁，每经一次大赦，即有“量移”的机会（从远处移回近处），而且在君主或执政大臣有变动的时候，也很容易再起掌权，如德宗时的杨炎，从左降的道州司马一躍起为宰相。而宰相一旦远贬为司马，或录事参军的，也不足为奇。在这种情况下，地方官对左降的朝官总是另眼看待，不敢以僚属相待。

　　唐代府、州、县官最为复杂，因为这是由几套制度纠缠在一起的，除州县官外，同时并存的还有以下几种：

　　（一）都督与都护

　　隋炀帝废除总管府之后，到唐高祖武德初又恢复了，不久改名都督府。一般置于“缘边镇守及襟带之地”。唐初规定，管十州以上的为大都督府，不满十州称都督府。玄宗开元时进一步规定，户满二万以上为中都督府，不满二万为下都督府。都督府设都督1人（大都督府从二品，中都督府正三品，下都督府从三品）。大都督一般以亲王遥领。都督既是军事长官，故其僚属也以长史、别驾、司马为名。开元以后，特别是安史乱后，从边疆到内地相继兴起了节度、观察、团练、防御等使。都督府虽未明令废除，但已成空名，长史、别驾也不常设，司马则仅存其名，以位置贬谪或闲散之人，也可以名居此官而实任事于他处（详见白居易《江州司马厅记》），这都是无职务的。只有大都督府往往还用长史的名义施行节度使的职权，这是另一问题。

　　为了管理周边少数民族事务，唐代还在边疆地区设置了都护府，所谓“都护”，其意本为监察，《新唐书·百官志》说：“都护掌统诸蕃、抚慰、征讨、叙功、罪过，总判府事”。唐从贞观到天宝间，先后设置过六个都护府：①安东都护府；②安南都护府；③安西都护府（治龟兹）；④安北都护府；⑤单于都护府；⑥北庭都护府。此外，高宗时设昆陵都护府（治碎叶川以东），濛池都护府（治碎叶川以西），均隶属安西都护府。都护府有大都护府与上都护府之分。大都护府设大都护1人（一般由亲王遥领），从二品，副大都护2人，从三品，副都护1人，正四品上；上都护府设都护1人，正三品，副都护1人，从四品上，其下僚属之设置，略同于都督府。

　　边疆地区的都督府和都护府都有管辖羁糜府州的职责。所谓羁糜府州是唐朝前期于边远少数民族聚居地区设置的一种类略仿于内地的行政单位。大者称都督府，小者称州，以当地少数民族首领为都督、刺史，皆得世袭。《新唐书·地理志》说，这些府州“贡赋版籍，多不上户部，然声教所暨，皆边州都督、都护所领”。也就是说，中央不向这些府州征收贡赋，一般内部事务也任其自治，但仍须接受边州都督与都护的领导。这样的羁糜府州，据《地理志》的记载，有856个，比内地府州还多。这种以羁糜府州自治，而以都督、都护府监领的边疆行政体制，对于少数民族地区的经济开发和文化发展都发挥了积极作用。

　　（二）节度使与观察使

　　随着封建军事制度的演变和统治阶级内部关系的变化，统治集团中的明争暗斗又逐渐激烈起来。自唐睿宗时起（公元684年），为了适应边防军的需要，开始设立节度使，由统领当地军队的都督兼任。这时地方州郡仍由朝廷委任的各道按察使监督，不隶属于节度使。天宝中，节度使增至八个，它们是：安西（驻今新疆库车）、北庭（驻今乌鲁木齐）、河西（驻今甘肃武威）、范阳（驻今北京）、平卢（驻今辽宁朝阳）、陇右（驻今青海乐都）、朔方（驻今宁夏灵武）、河东（驻今山西太原）。他们的权力也大大扩张，一般不仅兼任驻区的都督、刺史、且兼任一道的采访处置使，握有监察地方官吏的大权。同时，他们还兼屯田、水陆转运等有经济权的使职。这样，节度使们就集地方军、政、财权于一身。《旧唐书·职官志》说：

　　天宝中，缘边御戎，置八节度使。受命之日，赐之旌节，谓之节度使，得以专制军事。行则建符节，树六纛。外任之中无比焉。至德以后，天下用兵，中原刺史，亦循其例受节度使之号。

　　节度使往往兼领数镇，久任不替，长期掌兵。因此，昔日府兵制实行时期的那种“兵散于府，将归于朝”的状况已经过去了。此时的节度使，正如《新唐书·兵志》所说“据要险，专方面”，既有其土地，又有其人民，还有其甲兵，又有其财赋的地方军阀势力。

　　唐代的节度使，实际上有三种不同情况：

　　（一）早期的节度使，是统辖边防军队、驻守国境，是比较固定的军事首领。

　　（二）安史之乱后，军阀占据地的节度使，形成了半独立的政权，即使表面上听命，也始终是唐朝政府力量所不能控制的地方割据军阀。

　　（三）一般地区所设的节度使，其性质和魏晋南北朝的都督、刺史相似，以节度使兼任所在的州刺史。这类节度使多设在中原及东南、西南地区，由中央任免，大多数是文人担任。

　　节度使直属军队的军职和使府内的文职，大多数是自行任命的。规定的文职有行军司马、副使、判官、支使、掌书记等，其中任要职者也可以代行节度使职权。次一等的，可以委派代理州县职务。这些名为幕职的差遣官，无官阶，故此种人必须带有郎官、御史等头衔。幕职不限出身，文士不论是否中进士，都可以应聘。在一定条件下，也可以推荐到中央任职。事实上，唐代中期以后的文士，很多都以幕僚作进身之阶，这是宋代进士必先任幕职的由来。

　　唐代有一种驾凌于州县之上的地方行政机关，叫方镇，又称“道”，是依山川形势而划分的监察区域。贞观时期分全国为十道，玄宗时分天下为十五道，至唐后期，全国已被划分成四十余道，每道皆置观察使，雄藩重镇则带节度使，不带节度使者则带都团练使或都防御使。它们虽仍是使职，实际上已经成为统领一道军政、民政、财政、司法等大权的行政长官了。州县二级建制实际上变成了道、州、县三级建制，出现了“制敕不下支郡，刺史不专奏事”的局面。

　　诸道观察使等，一般以所治州刺史或府尹、长史为本官，其属下除了原来州府下的一套佐僚外，还有一套人数不少的幕府。其中既有都知兵马使、都押衙、都虞侯、都教练使、都指挥使等带兵打仗的武夫，又有副使、行军司马、判官、掌书记、支使、推官、巡官等一批文职幕僚，地方事权尽掌于这些人手中。如行军司马掌军籍、符伍、号令印信，德宗朝常以之为“储帅”。判官，据《通典·职官十四》云：“掌判仓、兵、骑、胄事”，各藩镇往往尽委钱谷支计于判官。掌书记，《通典·职官十四》云：“掌表奏书檄”，凡文辞之事，皆出掌书记。幕职还常被派往巡察管内州县，有的本身即兼任州县之职，有的甚至代行刺史之权。中唐以后，这些人实际上是控制州县的实权派。故《封氏闻见记·风宪》云：“游宦之士至以朝廷为闲地，谓幕府为要津”。

　　方镇属下之州郡称为支州、支郡。支州刺史往往亦带团练使或防御使之类的使职，由于方镇一般皆在支州派驻兵马，另遣镇将领兵事，支州刺史实际上是没有兵权的。所以唐代方镇对所属州县有很大的统治权。五代时期，中央政府逐渐加强了直接对支州的统治，这为北宋时期削弱藩镇之权以诸州直隶中央奠定了基础。

　　唐代临时性质的要职除节度使、观察使之外，财政方面则有度支、盐铁、转运、租庸、铸钱等使，名目不一，分合也无一定。大体上盐铁转运使以扬州为中心，派员巡视各地，在正规职官之外又另成一系统。盐铁使往往身兼要职，手握财权，而正规的户部职官反而不能举其职，必以其他官员判户部，才是户部真正负责人（即使官居户部侍郎，也要加判本司的头衔才能实任户部之职），因此，户部本身的职务只掌赋役，度支使的职务为统筹财政，盐铁使的职务则统一切税源。三者合一才能行使全部的财务行政。这是五代定名三司使的由来。

　　附：唐代地方官制简表

　　少数民族政权的职官制

　　唐代是我国多民族国家发展的重要时期。在青藏高原地区，若干原始部落进入了奴隶社会，形成了一个统一的吐蕃族，与汉族结成了亲密的关系。在云南地区，南绍统一了当地各族，加速了奴隶制向封建制转化的过程。北部地区的突厥族逐渐由奴隶制向封建制发展，西域各族经过长期发展，社会经济文化已接近中原地区的先进水平。东北地区在靺鞨、契丹等族的开发下，社会生产也有显著进步。居住在台湾地区的少数民族，更进一步密切了与中原地区的联系。这些少数民族都在边疆地区建立过地方政权，在历史上产生过巨大的影响。这些政权的职官大体分为两种情况，一种是前述过的羁糜府州制，但实际上还有另外的一套制度，如突厥、回纥和前期的渤海等；另一种是王国制，如吐蕃、南绍和后期的渤海国等。不管在哪一种情形下，中原王朝与周边少数民族之间的政治联系与经济文化交流都是十分密切的，各族人民共同创造着祖国的灿烂文明。以下就现存有限的史料，分别介绍周边少数民族的地方官制。

　　一、突厥与回纥

　　突厥汗国是六世纪中叶至八世纪中叶我国北部和西北部一个强大的少数民族政权。《新唐书·突厥上》说：

　　突厥阿史那氏，盖古匈奴北部也。居金山之阳，臣于蠕蠕，种裔繁衍。至吐门，遂强大，更号可汗，犹单于也，妻曰可敦，……其别部典兵者曰设，子弟曰特勒。“设”统兵镇守一方，权力甚大。《通典·突厥上》记载，有个名叫阿史那思摩的人，本来是突厥颉利族人，但可汗（突厥称其君主曰可汗）一直认为他“貌类胡，不类突厥”，不喜欢他，所以他虽然贵为特勒，但始终不能典兵为“设”。《新唐书·突厥上》又载，突厥汗国的官称还有“大臣曰叶护、曰屈律啜、曰阿波、曰俟利发、曰吐屯、曰俟斤、曰阎洪达、曰颉利发、曰达干，凡二十八等。皆其世官而无员限。卫士曰附离。”

　　东突厥亡后，唐政府从东起幽州，西至灵州（宁夏灵武县西南），设置了顺、祐、长、化四个都督府，以安置内附的十多万突厥人民；又把颉利可汗统辖的今内蒙古地区，东面置定襄都督府，西面置云中都督府，下面设六个州，任用原来的突厥酋长为刺史，来管理当地的突厥部落。当时突厥人迁居长安的有近万家，突厥贵族被任命为将军、中郎将等五品以上官吏的达百余人。《唐会要·突厥》载，唐太宗曾赐西突厥十姓部落十箭，每部一箭。十姓部落又分为左右厢，其中左厢五姓称为五咄咄，每部各置大啜领之；右厢五姓号五弩失毕，每部各置大俟斤以领之。由此可见，“啜”与“俟斤”乃是突厥某部官长的名号。“吐屯”是突厥派驻被征地区的监领官，“颉利发”这一名号有时用来授予被征服王国的君主。《旧唐书·突厥传下》载，西突厥统叶护可汗时，“对西域诸国王悉授颉利发，并遣吐屯一人监统之，督其征赋”①。

　　回纥即今维吾尔族人的祖先。在汉文史籍中，它又被称为袁纥、韦纥、回鹘、畏兀儿等。这些异称其实都是“维吾尔”一词的不同音译。回纥的国家制度，兼采突厥和唐制。可汗的子弟称特勒，别部领兵者称“设”，大臣有叶护、俟利发、达干、吐屯等，这是突厥的制度；另外《新唐书·回鹘传》说，还有“外宰相六，内宰相三，又有都督、将军、司马之号”，这些官称都是唐的制度。回纥在唐太宗时为瀚海都督府，那时，回纥的首领吐迷度虽然是唐朝的怀化大将军兼瀚海都督，但在其部族内则自称可汗。回纥可汗在“九姓铁勒”等部皆置都督，以管理各部事务。在其他部则派监使，以督责贡赋，监察政事，这个“监使”实际上也就相当于突厥在西域各国所置的吐屯。安史之乱以后，回纥成为北方继突厥而后起的一个大汗国，东北的奚、契丹等皆为其所役属。

　　二、吐蕃

　　吐蕃是藏族的祖先。在西藏高原，很早就有人类居住。战国以后，在民族斗争中失败的羌族部落，如越巂羌、发羌、唐旄、迷唐等部，都逐渐迁移到西藏地区。他们和当地人民相融合，繁衍发展，形成了吐蕃族。建立吐蕃王朝的是活动在雅隆河谷（西藏穷结县）的牦牛部，统一牦牛部各部落的叫弃聂弃赞普。“赞普”是雄健丈夫的意思，以后成了吐蕃君长的专称。赞普妻称为末蒙。从七世纪松赞干布建立统一政权算起，到九世纪后半叶分裂衰亡为止，这个王国大约存在二百余年。吐蕃的王族称为“论”（有大论、小论），宦族称为“尚”。论和尚构成了统治阶级的核心。大论、小论即大相、副相。此外还有内大相（也称为论莽热）、内副相、小相各一人。又有整事大相、副整事、小整事，皆任国事。由这些官员所组成的中央机构，《新唐书·吐蕃上》说它“总号曰尚论掣逋突瞿”。吐蕃原来信奉钵教，后来又从唐朝输入佛教，钵教巫师和佛教上层僧侣也是统治阶级的重要组成部分。

　　吐蕃的官制除本族特有的外，也兼采唐制。据汉籍文献记载，吐蕃官名有宰相、中书令、都元帅、尚书令等。这些官，可能是根据唐代官名而意译的，其实际不一定如唐代那样有细致的分工。从弃聂弃开始，吐蕃确定了酋长世袭制度，《册府元龟》卷961《外臣部·土风》说：“其设官，父死子继，绝嗣则近亲袭焉”。

　　吐蕃在地方上实行军政合一的制度，把全境划分成四个军事行政区，即拉如、叶如、伍如、云如，各区的领兵军官兼任地方行政长官。每区又分上下两部，其下有若干千夫长以统部民。从《旧唐书·吐蕃传下》的记载中，可知吐蕃的地方官也兼采唐制，设节度使、观察使等职，节度使之下设州，州置守将，如维州守将悉怛谋。军事据点设讨击使，如别将尚恐热为落门川讨击使。

　　三、南诏

　　隋唐时期，在今云南地区错杂散居着许多部落，名号繁多，难以胜计。就种族来说，主要有白蛮和乌蛮。从七世纪初叶到中叶，乌蛮部落不断向洱海地区迁移，它们征服了当地的白蛮，建立了六个诏。乌蛮称王为诏，六诏就是六个王国。南诏王姓蒙，始祖叫蒙舍龙。公元653年，舍龙子龙独逻开始建诏，并依附于唐朝。到南诏王皮逻阁时，渐次消灭了其他各诏，建立了统一的南诏国，定都太和城（大理市南）。自唐玄宗开元二十六年（公元738年），册封皮逻阁为云南王起，到唐昭宗天复二年（公元902年）郑氏建立大长和国止，南诏在西南地区立国160余年。

　　南诏王是一国的最高统治者。其下设有清平官6人以襄理政务，相当于宰相。大将军12人，参议决定军政大事。清平官中有1人为内算官，两人为副，代理南诏王判押处置文书。《旧唐书·南诏蛮传》载，异牟寻时，以郑回为清平官，“事皆咨之，秉政用事。余清平官5人，事回卑谨。或有过，回辄挞之”。此外，还有外算官2人，由清平官或大将军兼领，负责处理“六曹”事务。“六曹”是兵曹、户曹、客曹、法曹、士曹、仓曹，主管境内实际政务。九世纪以后，“六曹”扩大为“九爽”，“九爽”的职掌，据《新唐书·南诏传上》记载是：幕爽主兵，琮爽主户籍，慈爽主礼仪，罚爽主刑法，劝爽主官民，厥爽主工作，万爽主财用，引爽主客，禾爽主商贾。所谓“爽”，就是唐朝中央行政机构“省”的译音。九爽增加了掌管礼仪、官府手工业、贸易等部门。

　　南诏奴隶主政权将所占土地，划分为许多区。每区有的广达30里，由城、镇地方军将派遣官吏管理。官吏下有“监守”人，负责“催促”强迫佃人生产。

　　南诏的地方组织多仿唐朝，其机构为军政合一，分设二都督府、六节度使、十崄（相当于唐朝的州）。对平民实行军事编制，《新唐书·南诏上》说：“百家有总佐一，千家有治人官一，万家有都督一”。所有壮丁都是战士，有马的则为骑兵。作战时南诏王派高级官吏监视，身体前部受伤的才许休息，背部受伤后退就要处死。军队出战时奴隶主政权不付给养，全靠掠夺为军事费用。南诏这种地方军事组织，对内用于管理，镇压奴隶，对外为奴隶主掠夺财物和奴隶服务，是南诏奴隶制政权的重要工具。

　　南诏政权建立后，基本上和唐朝保持友好关系。南诏十三代王中，有十个王接受过唐朝的委任和册封，有的还与唐王朝建立了“兄弟若舅甥”的亲密关系。

　　四、靺鞨渤海

　　靺鞨（m^ h6音末合）是满族的祖先，它很早就出现在祖国的历史舞名上。商周时它被称为肃慎，汉魏时称为挹娄，北朝时称为勿吉，隋唐时改称靺鞨。它活动的地区，主要是在东北的白山（长白山）、黑水（黑龙江）地带。唐玄宗开元元年（公元713年）封大祚荣为渤海郡王，以其所部为忽汗州，令大祚荣兼都督。从此，这个政权就以渤海为号。至后唐明宗天成元年（公元926年）渤海为契丹所灭，历时200余年。

　　渤海政权的统治区域东至于海，北至黑水，西接契丹，南至朝鲜的德源，居民有十多万户。这一带以前大都是荒寒之区，居民主要靠渔猎游牧为生。

　　渤海的官制基本上仿照唐朝。在国王之下，中央设有政堂、宣诏、中台三省，相当于唐朝的尚书、中书、门下三省。政堂省设大内相（犹唐之尚书令）1人，左右司政（犹唐之仆射）各1人，左右允（犹唐之丞）各1人。下统忠、仁、义、智、礼、信六部，分别相当于唐朝的吏、户、礼、兵、刑、工六部。六部长官为卿（犹唐之尚书），次官为少卿（犹唐之侍郎）。宣诏、中台二省长官称左右相。三省长官共掌军国政务。中正台是渤海的监察机关，犹唐之御史台。此外还有殿中、宗属、太常、司宾、司藏、司膳、大农等七寺。其中殿中、宗属二寺设大令、少令；太常、司宾、大农三寺设卿；司藏、司膳二寺设令、丞。此外还有文籍院，设监；胄子监，设监长；巷伯局，设常侍。武官有左右猛贲、左右熊卫、左右罴卫、南左右卫、北左右卫，分别设大将军、将军各1人。这些都是唐朝九寺、五监和殿中、秘书、内侍省与十二卫的简化，其职掌也大体相同。

　　渤海的地方行政建制为府、州、县三级。九世纪时，全国除五京外，还有15府、62州和3个直隶州，州下有130余县。府设都督，州设刺史，县设令，为地方各级之行政长官。

　　五代十国官制

　　唐代灭亡以后，中原地区先后建立过五个封建政权：后梁、后唐、后晋、后汉、后周，合称“五代”。东南、南方、西南以及代北之地，先后建立起10个小小的割据政权，合称“十国”。“五代”统治的时间共五十四年（公元907—960年）。

　　五代官制，大体上沿用唐制，中枢机构有三省六部。如后梁尚书省设令1人，正一品，并设左右司郎中（犹唐之左右丞），又设中书门下省，置“中书门下平章事”。梁太祖开平元年（公元907年），改唐枢密院为崇政院，三年（公元909年）改思政殿为金銮殿，置大学士一员，以崇政院使敬翔为金銮殿大学士。后唐于尚书省设左右仆射及尚书左右丞，六部尚书，各部分司办事。后唐庄宗同光元年（公元923年），复改崇政院为枢密院，设枢密使，副使，常以宰臣兼任枢密使，如后周世宗显德六年（公元959年），命司徒平章事范质、礼部尚书平章事王溥并参知枢密院事。

　　五代各朝均置节度使，有的节度使以亲王遥领，如后唐清泰元年（公元934年），以皇子重美遥领成德军节度使，汉乾祐元年（公元948年）以皇弟勋领山南西道节度使；也有宰相遥领的，如后唐同光元年（公元923年），以侍中、监修国史郭崇韬兼领成德军节度使。

　　五代地方官制全采唐制，一般为州、县两级，州设刺史，县设县令。在重要城市设府，如开封府、河南府、京兆府、大名府等。于军事要地设大都督府，如后梁在宋州、福州均设大都督府。后唐在全国设十大都督府。五代注重对地方官的考课，令其忠于职守，据《五代会要·刺史》载：

　　后唐同光二年（公元924年）三月，中书门下奏：“刺史、县令，有政绩优异，为众所知；或招复户口，能增加赋税者；或辨雪冤狱，能全人命者；或去害物之积弊，立利世之新规，有益时政，为众所推者，即仰本处逐条分明闻奏，当议奖擢。或在任贪猥，诛戮生灵，公事不治，为政怠惰，亦加惩罚。其州县官任满三考，即具关申送吏部，格式候敕除铨注，其本道不得差摄官替正授者。”从之。

　　五代对地方官的选任极为严格，后梁、后唐皇帝都诏谕吏部注意州县官不得“姑徇私情，靡求才实”。

　　五代还在某些地方设“军”，成为一级行政机构。如后梁开平元年（公元907年），在辉州砀山县置崇德军，后晋天福四年（公元939年），改旧威州为清远军，后周显德元年（公元954年），以莱芜监为广利军等。其军使委命本道差补。

　　五代各朝，以“使”名官者很多，如崇政院使、宣徽院使、飞龙使、翰林使、五坊使等。据《五代会要》记载，其名目达三十种之多。

　　五代军官制：后梁在京城设左右龙虎军、左右羽林军、左右神武军、左右龙骧军，均以亲王为军使（后来名称时有变更）。后唐在京城设严卫左右军、捧圣左右军等。后晋又设护圣左右军。后周设龙捷左右军、虎捷左右军。

　　总之，五代官制虽然基本上沿用唐制，但各朝变化很多，废置不常，其制甚为紊乱。

　　十国官制大致也是依仿唐制，其中有的虽然臣服于中原，但在其国内仍然是独立的王朝。其省、台、寺、监等官署基本具备，设官也有同平章事、尚书、侍郎、枢密使、翰林学士及郎官、御史等等。有的在同平章事之外还有丞相等官。如吴国有大丞相，楚、吴、越有左右丞相，吴、南汉有参知政事。吴越有参相府事。大概都是相当于宰相的职称。地方州、县也置刺史、县令，其上也有节度使及团练使、防御使等。

　　由于五代十国天子或国王大都从藩镇节度使起家，所以他们原来的幕职往往成了新政权的骨干，而前代遗老多半只是给他三师、三公或台省官的虚衔。此外，对那些立功将士，往往以官爵名号为赏赐，这些情况一直延伸到北宋，并且成为北宋官冗职繁的一个历史渊源。