传统的观点认为：“二十一条”的签订是袁世凯为了实现自己的皇帝梦而以国家利益为代价争取日本支持的结果；条约使我国丧失了大量权益，同时也为袁世凯的倒台埋下了伏笔。我认为袁世凯接受“二十一条”是多种因素共同作用的结果，他对中日综合国力的差距的认识是最主要的因素之一。袁世凯在双方交涉过程中，采用多种手段与日周旋，尽力减少损失，挽回利权，并且取得了一定的成效。日本并没有通过“二十一条”达到灭亡中国的目的。在某种意义上，可以说，袁世凯对于“二十一条”的交涉，应是一次不得已而为之的外交妥协。

一、袁世凯接受二十一条的原因

1、敌强我弱的力量对比

袁世凯在签订“二十一条”第二天的大总统申令中曾表示：对“二十一条”所造成的损失“创巨痛深，引为惭憾，己则不竞，何尤于人。我之积弱召侮，事非旦夕，亦由予德薄能鲜，有以致之”。袁世凯的这种论调并非全是开脱罪责的虚妄之辞，在一定程度上，道出了二十世纪初中国所面对的恶劣的国际环境，尤其是日本对中国的巨大压力。

日本自明治维新之后，“脱亚入欧”，国家实力有突飞猛进的发展。同时大肆扩军备战，将侵略矛头指向朝鲜与中国。甲午战争的结果已经证明，日本在军事经济等方面已经远远超过中国，成为中国在亚洲最大的威胁。第一次世界大战的爆发给日本创造了绝佳的国际环境，它在很大程度上改变了列强对华权益争夺的格局。1914年8月，日本元老井上馨向大隈内阁提出的意见书指出，大战“对日本国运发展乃大正年代之天保”，主张趁此机会“确立日本对东洋之利权”。日本国内侵华叫嚣十分狂热。

相对于蓄势待发的日本，此时的中国动乱频仍。在1914年春天的几个月里，“没有一省能免于匪患、未遂的叛乱、游兵散勇的骚扰和地方性的暴動。湖北、河南两省由于白狼匪帮的活动，情况最为严重”。国内革命黨人的活动更是袁世凯的心腹大患。政府为了维持庞大的军费开支，大量举借外债，更增加了对列强的依附性。武人獨裁，地方割据，政局动荡，国力贫弱，使北洋政府的外交处于极端不利的境况。

基于对中日双方实力对比的思考，使袁世凯对“二十一条”谈判决裂可能引发的后果——中日战争——心存畏惧。他曾经派人去了解日本宪法中关于开战的规定，他说：“我现在所欲知者，乃外交真正决裂后，大隈(大隈重信)应取何态度，他能否奏请天皇即日派兵来中国。依日本宪法，天皇必须依他所请出兵呢?还是可以驳回不出兵呢?”在对双方实力进行权衡后，袁世凯最终选择了妥协与周旋，委曲求全。

2、对自身地位的担心

“他长于应付各种人物，但是从未想把才能应用在治理国家，使之走上民主化道路这一方面。……他的统治越来越趋向恢复帝制，保持旧的制度，使自己高高在上。”不可否认，袁世凯在本质上终究是專制体制下的旧官僚。他有强烈的权力欲望，野心勃勃，权谋狡诈。在日本提出“二十一条”前夕，袁世凯已经成为集权一身的终身大总统，对自身地位的维护成为他决策的重心。而当时的国内环境并不安定，革命黨人的活动给其统治造成了严重的冲击。袁世凯的目标主要放在鎮壓革命黨人的活动，维护自己的统治权上，日本正是抓住了这一点，对他进行各种威胁利诱。

日本在提出“二十一条”要求时曾经这样的暗示：中国革命黨人“与许多在野的日本人关系非常密切，他们有办法、有影响；……日本人无法制止这种人在中国兴风作浪，除非中國政府确实能提出某种友好的证明”。日置益建议日本外务省在“二十一条”谈判期间提出的威压条件之一便是“煽动革命黨和宗社黨，显示颠覆袁世凯政府的气势，以威胁之”。胁迫之外，复有引诱。一则是“保证袁世凯大总统及其政府的安全，严格取缔在日本及其保护下的革命黨员、宗社黨员、留学生及不法日本商民与浪人”。以上威胁利诱，对于一直因以日本为根据地的革命黨人的活动而面临严重政治危机的袁世凯来说，是很有感染力的。他在致百僚的密谕中说：“日人利用我国乱黨，各处滋扰……不知其用意之所在。”拒绝日本就会有失去统治权的危险，相反通过与日本的交涉则可以取得日本支持，彻底根除革命黨势力，维护其统治。日本的另一利诱手段是声称支持袁世凯称帝。日置益公使曾经提示曹汝霖：“救国以万世一系为宗旨，中国如欲改国体为复辟，则敝国必赞成之。”也起到了推波助澜的作用。

3、无有力之外援

袁世凯认识到，日本提出“二十一条”的侵略要求，势必损害欧美列强在远东的利益。所以他希望通过列强的干涉，迫使日本让步。但是欧美各国从自身利益和力量出发，对日本的侵华没有拿出有力的措施加以制止，甚至采取绥靖的态度。

袁世凯对英国的外交干预抱很大幻想，但英国关注的仅限于英国在华利益是否受到影响，对于日本在南满之权益，则持同情态度。在1914年8月3日，英国决定参加对德作战的第二天，曾通过驻日大使格林向日本政府表示希望：“如果战斗波及远东、香港及威海卫遭到袭击，英国政府相信日本政府将予以援助。”由于英国在第一次世界大战中需要得到日本的支持，最终对日本的在华扩张采取了绥靖政策，甚至劝告中國政府不宜做武力之争。英国公使朱尔典在日本最后通牒规定的最后时限前匆匆赶到中国外交部，劝告外交总长陆征祥：“日本因各国忙于欧战，不逞东顾，提出最后通牒，意在挑衅，并非恫吓……目前只能暂时忍辱，只要力图自强，埋头苦干，十年之后，即可与日本一较高下。”英国公使的这番谈话彻底破灭了袁世凯的英援幻想。

英国之外，袁世凯对美国也抱以厚望。早已察觉日本野心的袁世凯在1914年10月就曾向美国驻华公使芮恩施求援，“请求芮恩施要求威尔逊总统同英国政府会商，进行斡旋，以便说服日本按照原来给中國政府的保证，把它在山东的军事行动限于攻占青岛所需要的行动”。但是，为避免引起日本的恶感，美国的态度是谨慎的。1915年2月8日，美国总统威尔逊在给芮恩施的信中写到：“直接对中国进行任何劝告，或者代表它直接干涉目前的谈判，实际上都将对它害多利少，因为这样做很可能会引起日本的妒忌和敌意，而日本的这种妒忌和敌意会首先对中国发泄。”2月20日，日本隐匿的第五项条件已被各国普遍获知，美国向日本指出：“第五号要求歧视第三国并威胁中国的獨立与主权，对此极为关注”3月16日，美国国务卿布赖恩向日本送来长篇备忘录，抗议第五号有关警察、武器及福建省的要求，违背尊重中国主权和工商业上机会均等原则。但另一方面由于满蒙和山东问题并不直接与美国利益相抵触，所以布赖恩说，“对此暂不置可否”。美国希望用软硬两手使日本让步。但这并没有改变日本的高压姿态。美国对此束手无策，只在5月6日日本已经向中国提出最后通牒之后，指示驻华公使芮恩施向中日两国提出“相互忍耐和宽容”的劝告。对此，连芮恩施本人也说：“我认为，这个劝告等于在人家已经把门砰的一声关起来之后，我们才通过门上的钥匙孔悄悄的说上几句规劝的话。”这样，袁世凯的美援幻想破灭了。

二、袁世凯在谈判过程中的努力

作为一国总统，对日本提出如此苛刻的条款，袁世凯是很激愤的。他在1915年1月9日接见其军事顾问日本人坂西利八郎时说：“日本国应以中国为平等之友邦相互往还，缘何动辄视中国如狗彘或奴隶?如昨日置公使所提出各样要求条件，我国固原尽可能予以让步，然而不可能之事就是不可能，毫无办法。”在外交部送交的“二十一条”卷宗的封皮上，他批示：“各条多有干涉中国内政，侵犯主权之处，实难开议。”各条之下均附有其表示驳诘的批文。可见，袁世凯最初对于“二十一条”的抵制表现得相当坚决。但是，袁世凯毕竟是一个老练的政治家，他不仅深知中国的贫弱，也洞悉日本的扩张政策，更害怕激怒了日本威胁到自身的统治地位，故不惜委曲求全，忍辱与日本谈判，希望在不激怒日本的前提下，尽可能地将损失减少到最小。他所做的积极努力有以下几点。

1、谈判中据理力争

在谈判之初，中国外交总长陆征祥就提出，“将来对于各条款讨论之时，中國政府拟每条提出一修正案”。且讨论一条，提出一条。在实际谈判中，中方确实逐条提出修正案，步步为营。所以，“头几次会议时间很长，除了程序问题外，没有什么进展”但是事理上的优势不能弥补实力上的差距，日本公使日置益步步进逼，反复勒索，甚至以直接出兵相威胁，“三月八日，日置益讨晤曹汝霖，谓若于数日之内无满意之承认，恐生不测之事。中国因决定，旅大南满安奉问题完全照日案同意，其他各条亦拟相当让步”。如此反复，“溯自二月二日开议至四月十七日，前后会议共二十四次……综计在二十四款要求中，中国已表示同意者凡十五款，其中有大体承认者，亦有照原文允定者，并有六款早经双方签字”。但中国在某些方面，则态度坚决，不肯让步。如5月1日，中国提出最后修正案，并且声明为最后的决定。“该案虽承认日人在南满之居住营业及土地租界权，但不允永租，并要求日人服从中国警章，与华人纳同样之各种税课，且关于土地之争讼，无论中国人与日本人，或日人与日人，均归中国官吏审判；于东部内蒙，则拒绝我合办农业及经营附随工业之提案，且不但要求胶州湾之无条件归还，及参加日德讲和会议，更要求日本政府负担中国因日德战役所生损失之全部，并即时撤废日本因战事之军事设施，先行撤退占领地之守备兵；而对于第五项之各条，则全行拒绝”。到5月1日，双方已经进行了两个多月谈判，但中国的最后修正案仍然坚持对日本所提出的诸多条款的修改和拒绝，使日本很难通过谈判手段迫使中方做出让步，以至于最后恼羞成怒，于5月7日向中国提出最后通牒，要求对其4月26日的修正案全盘接受。最后通牒的方式是对中国的极大侮辱，但是也证明了中國政府在谈判过程中的积极努力及其取得了一定的成功，最后通牒的形式违背了国际公理，使世界人民认识到了日本外交的蛮横无理，也使日本在国际上愈加孤立。

2、拖延谈判时间

袁世凯虽然被迫同意与日本就“二十一条”展开谈判，但是并没有放弃通过欧美列强外交干涉而迫使日本收回条款或做出让步的想法。所以，谈判过程中，袁世凯指示中国外交总长陆徵祥要尽量的拖延谈判时间，以寻求转机。

陆徵祥遵从袁世凯的指示，与日置益展开周旋。在谈判时间上，日本公使日置益要求天天谈，全天谈，以尽快结束，免得引起国际干预。陆征祥以事务繁忙、身体不好为由，坚持把日本的天天谈变为每周会议三次，每次下午二时至五时。并在每次会议的开场白后，既命上茶献烟，侍从们稳步慢走，又是点烟又是鞠躬，等到一一敬献完毕，三个小时的谈判时间已变成了二小时了。在谈判中，陆征祥容颜和气，时常发些模棱两可的长篇议论，使日本代表既抓不到把柄，又不便发作。这样，中日“二十一条”交涉，自2月2日正式开始谈判，至4月26日日本提出最后修正案止，历时84天。政治会议25次，会外折冲不下20余次。从谈判时间之长，我们可以看出交涉的艰辛和难度。

3、泄露条约内容，寻求国际援助

日本在提出“二十一条”时曾要求中国严格保密，但是为了能取得外国援助，袁世凯还是决定把“二十一条”的内容泄露给驻华英、美、俄公使。陆征祥刚上任外交总长就走访沙俄驻华公使，将日本提出“二十一条”要求的消息泄露给俄国。1月30日中国外交部密电驻英公使施肇基，让他“以个人名义，作为紧要风闻，向英国外交部密探”。中国驻美大使顾维均“每天在外交部开完会后，如不是当天下午，至晚在第二天便去见美国公使芮恩施和英国公使朱尔典”。这样，就使各国对日本后来向各国所提供的“二十一条”删减本提出质疑，使日本不得不承认“二十一条”第五号条款的存在，使他在和华盛顿、伦敦的关系上感到很难堪，在外交上也比较被动。只好采用最后通牒的方式对中国施加压力，以求从速结束谈判。

4、刺探日方情形，制定让步底线

知己知彼，方能百战不殆。袁世凯在谈判过程中，多次派人了解日本各方面对“二十一条”的态度，以便知道他们可能在那些方面做出让步，确定中国能够在哪些方面予以拒绝，在那些方面需要做出适度的让步。

袁世凯派他的日本顾问有贺长雄为特使，前去东京和与日本政府，特别是对日本外务省有影响的元老联络，因为日本的各项政策都先在天皇主持的元老院决定。他希望从元老们的私人意见中得知在迫使中国接受第五项条件上，日本要走多远。后又派政事堂参议金邦平去日本活动，再次走访松方正义(日本元老)，进行幕后交易。“幻想利用日本元老派与大隈重信内阁在侵华手法上的某些意见分歧，妄图在外交谈判中讨价还价”。袁世凯还利用间谍竭力搜求日本公使馆的内部情况和日本商民的动静，从而了解如何在不激怒日本的前提下，把对中国权益的损失降到最小。

　三、“二十一条”的签订及影响

在“二十一条”交涉之初，日置益就曾指出：“(‘二十一条’交涉)成功与否，不仅关系我在对华政策上国运之隆替与国力之盛衰，亦关系帝国在全世界之威信与名誉。万一谈判不能达到预期目的，势必影响外交前途与对内关系，甚至因此而不断造成政局之不稳，或给国家带来极大损失。”中日有关“二十一条”交涉的最终结果是签订了“民四条约”，比较“民四条约”与“二十一条”就会发现，中国并非将“二十一条”全部接受，“民四条约”与“二十一条”存在很大的差异。日本所提出的有关东部内蒙古的条款在最后决案中基本删除，有关山东和南满的很多条款也作了相应的变动。二十一条交涉，日本并没有达到其预期的目的。结果如日置益所料，日本国内掀起一片责难之声，继政友会提出大卫内阁弹劾宣言后，众议院亦将内阁不信任案列入议程。

日本的“二十一条”交涉，由于其条款的侵略性和中方的故意泄密，在国际上也引起了较大的反响。其中，反应最强烈的莫过于美国。美国人大多指责“二十一条”要求将“一举使日本立于统治中华民国之地位”。5月中旬，“民四条约”签订后，美国向北洋政府连致两篇电文。其一称：“凡关于损害美国之条约权利，与中华民国之政治权利或领土权，并关于在华之国际政策(即世人所认为门户开放主义)等结约允许，无论已成未成，美国政府决不承认。”另一电提出：“现在(日中)交涉之条约，(即‘二十一条’)，其中任何条款经中國政府承认而对在华外国人之地位有变动者，在最惠国待遇之下，美国政府亦将享有其利益”。美日的利益之争使两国在远东的对立益趋尖锐，日本在国际上的外交前途因而受到深刻影响。

在具体落实过程中，“民四条约”遭到了中國政府一定程度的抵制。袁世凯在日本的最后通牒的胁迫下被迫接受了“二十一条”的最后修正案后，将抵制“二十一条”的希望由公开的外交交涉转到了幕后的消极的行政破坏。允许南满、东蒙地区中日杂居，以及所谓的杂居地的商租权问题，聘用日本顾问等是“二十一条”的重要内容。袁世凯则加强了对中方的土地买卖、出租的政府限制和对日本顾问的排挤。他曾经对国务院参议兼大总统秘书曾叔度说过：“购地、租地，我叫他一寸地都买不到手。杂居，我叫他一走出附属地，即遇危险。至于警察、顾问用日本人，用虽用他，月间给他几个钱便了，顾不顾，问不问，权却在我。我看用行政手段，可以破坏条约，用法律手段破坏不了。又其他各条，我都有破坏之法”。曾叔度又记日本友人言：我等被囚禁于附属地界内，一步不敢出附属地。“我等名为顾问，其实绝无人顾，绝无人问。”另据梁士怡记载：“条约成立之后，关于南满、东蒙农工商业各点，因张作霖于事实上不同意，始终极少施行。”虽然袁世凯的消极抵制并不会真正使“二十一条”形同废纸，但在抵制日本对华侵略方面也起了一定作用。

无论袁世凯怎样解释，都难逃与签订“二十一条”的卖国罪行的干系。“二十一条”激起了中国人民对袁世凯及其政府的强烈不满，动摇了袁世凯的统治，种下了灭亡的祸根。在中日谈判过程中，中方故意泄密，国内外报纸争相报道，日本提出的原稿广为人知，其嚣张的气焰和明显的侵略意图，极大的激怒了中国人民，国人反对“二十一条”的呼声一浪高过一浪。这种反对并不是在分析国内外形势之后做出的理性思考，而是出于民族主义的爱国热情。这种强烈的民族情绪又被日本的只许回答诺与否的最后通牒的强硬方式进一步激化。情绪化的爱国热情是狂热的，人们不能理智的关注“二十一条”交涉的过程，认为中日签约就意味着对日本“二十一条”提案的承认，看不到袁世凯政府的外交努力。尤其是过了不久，袁世凯复辟帝制公开化，余怒未消的国人，很自然的认为签订“二十一条”是袁世凯为了当皇帝，寻求日本支持的卖国行为。历史本来就是各种合力作用的结果。本已遭人唾骂的袁世凯，更成了人人喊打的过街老鼠，随着帝制活动的失败，最终走向了灭亡。

“二十一条”并不理想的交涉结果，使日本对袁的态度发生大的逆转，由扶植转向破坏。日本的这种出尔反尔的态度，加速了袁世凯政权的崩溃。日本支持袁世凯称帝的许诺使袁世凯对列强的态度深信不疑。他曾自信地说：“此事(恢复帝制)在外交一面，我已办妥”。但是日本对“二十一条”交涉的结果不满，新任外相石井菊次郎10月14日上任后，日本政府的态度渐转强硬，联合英俄对中国帝制问题提出警告。“甚望中华民国大总统听此忠告，顾念大局，而行此延缓改变国体之良机，以防不幸祸乱之发作，而巩固远东之和平”。此后，日本曾多次联合英法俄意等国干涉中国帝制问题，甚至不惜以出兵相威胁。日本的这种反对态度对袁世凯是一个沉重的打击，陷于四面楚歌中的袁世凯终于郁郁而终。

结语

综上所述，袁世凯接受“二十一条”，主要是由于它对敌强我弱的形势的认识及对自身地位的担心，在自身无力与日本相抗衡，又不能取得英美等各国的支持的情况下，对日本的侵略要求只能委曲求全，妥协退让。这种外交妥协与卖国有着本质的不同，前者是一种外交手段，后者是人格和尊严的缺陷。妥协不等于投降。它是一种审时度势的权宜之计。在传统的史学模式下，历史研究扩大为一种宣传。忠奸的判断模式约束着人们的视野和思维。对袁世凯的评价就是如此。但是，当我们回到“二十一条”，回到签订“二十一条”时代的中国或者日本，尽管我们难以排解民族主义情绪，但从历史的观念来说，袁世凯政府的外交仍有其值得肯定的地方。

作者简介：马良玉，女，吉林长春吉林大学历史系，中国近现代史专业2003级硕士研究生，研究方向为中国近现代外交史、社会史。