当民国2年正式国会尚未成立前，各政党对于宪法起草问题意见颇不一致，大别之有三派：第一派是国民党的主张，认为宪法的起草和制定，是国家主权攸关，当然是国会的职责。依《约法》的规定，国会成立后，应由国会选出起草委员编定，经参众两院议决。第二派是梁启超等所倡导，而为当时十八省都督及共和党、统一党、民主党所赞成，此派主张由政府组织宪法起草机关，以现在临时参议院、各省都督、各政党和总统府所派的委员编定宪法，提交国会议决；第三派为袁系的主张，认为现时政党意见不一，政府设法由大总统直颁宪法起草命令，布告全国，以免政争。正式国会成立后，由于国民党在参众两院都获得压倒的多数，因此，国民党主张便获得胜利，两院选出了宪法起草委员，成立宪法起草委员会。在这个委员会中，国民党的委员占了大多数。
　　当宪法起草在进行中，袁世凯对于行将制定的正式宪法最引为深虑的是两个问题：一是大总统任命国务员有没有必需获国会同意的必要；二是大总统有没有解散国会的权力。袁认为过去一年多的经验，内阁曾三次改组，每一阁员的任命胥经国会同意，议员则多方留难，因此，袁认为正式宪法中，应该取消国会同意任免阁员权和总统有解散国会权。
　　袁的这两个问题自然遭到国民党的宪法起草委员的猛烈抨击，这时恰遇到二次革命，袁政府和宪法起草委员会乃发生更尖锐的冲突。2年8月中旬，起草委员徐秀钧首被逮捕，并被解往九江枪决。8月27日政府复捕去国民党籍之参议员朱念祖、高荫藻、张我华、赵世钰、丁象谦等五人，和众议员常恒芳、褚辅成、刘恩格等三人。内中张我华、赵世钰、褚辅成、刘恩格四人为宪草委员。其后褚辅成、朱念祖被解往宿县，常恒芳解往安庆，赵世钰等五人羁押于天津，至国会解散后始获释。褚辅成和朱念祖在袁死后，国会复活才与常恒芳同时出狱。袁解散国会后，更有徐镜心被杀于北京，段世恒死于陕西。这是一页非常痛心而悲壮的民主奋斗血泪史，袁世凯为了议员们不听从他的意见，而采取的暴行中，统计宪法起草委员被杀的有三人，被捕的有四人，实在是我国立法史上最惨的一幕。
　　袁世凯在宪法还在起草时，就使用卑鄙的手段以达到他个人予智自雄的目的。他心目中从不知民主为何物，同时他要求宪法符合他的意旨是假定他可以终身担任总统，因为他所争的不是国民的希望，也不是国家的需要，而是他在担任总统时的方便！
　　民国初年的政治，很多地方令人泣笑皆非。前面已提到政党的组成，好些人一身兼好几个党，好些人今天是这个党明天便是那个党。尤其是国会的议员，有价有市出卖，今天卖给甲党，明天又卖给乙党，于是有好事之徒拟了一份卖身契文曰：
　　“末员某甲，今以本身所买得之议员一名，卖与贵党，连皮带骨，一概不留。自卖与贵党之后，任从贵党为非作歹，本员无不服从。”
　　这个卖身契，实际说来仍是外行所写，因为那些卖身议员，以卖一回最为笨伯，老猾的多是分作无数次卖，或同时兼卖五个党，卖完之后一律脱党，自名为厌弃党争。所以当时有人看了上面那份卖身契，竟连皮带骨一齐卖，全谓为尚有良心，是三代以上的人物。据说卖身的人第一次收钱到手时，向掮客所作的第一句客套话是：“何必客气！”于是，当时北京的应酬场中，只要有人说一句何必客气，一定引起了哄堂。有人看到当时情景，愤慨万分，曾感慨地说：“今日共和，卖国的价钱比从前便宜多了。”别人不解其意，问是何意。其人曰：“当前清时，有个英国人曾说：我们不必和中国打仗，就能把中国土地利权占尽，我们只要汇丰银行一家就办得到。因为你们中国的一个知县官，只须八千两银子就能捐得到，这样算起来，把全中国的州县买尽，至多不过千万元，香港上海汇丰银行随时可以拿出这笔钱来。如今，中华民国要选举正式大总统，依选举法，只须四五百张票，听说每张票一万元，买四五百张不过四五百万元，这个数目买一个大总统，统理全中国，岂不比买全国州县官要便宜得多吗！”
　　当时的北京，议员们成了豪客，本来北京马车不多，这时议员十之八九坐马车，且多为自备马车。旧时北京请客，寻常酒席不过八元十元，这时北京一席20余金以上，议员请客多在六国饭店、北京饭店、昌德饭店。议员纳妾亦成普遍现象。至于八大胡同的热闹，也是庚子以后所未有。名花如姚蓉初、金小菊皆被人藏之金屋。俱乐部是洋玩意，北京本来没有，这时却极发达，遍处皆有俱乐部，作为政客们应酬和团结本党的联欢地方。上海的名花亦多由南来北。
　　这一时期北京风气之坏，实在是超过了清朝末年。政客利用议员，议员又利用政客，互相勾结，互相利用，灯红酒绿，征逐歌舞，这就是民国初年的北京城。
　　当南北战争时，刺宋案的祸首赵秉钧担任北京市的戒严总司令，新闻记者曾访问赵，下面是赵和记者的谈话：
　　赵说：黄克强等的计划也很可观，但无奈材料不齐，现在中国政治，不怕没有人开出好菜单，但任凭你菜单开得如何好法，无奈没有材料，也做不出好菜来。我时常劝袁总统让出一部分事业，请新人物大家帮忙，请他们历练历练、他们就知道困难了。新人物开口便要做总长，哪个甘居下位，即如记者先生你足下，有人请你做知事，你做吗？
　　赵又谈及知事，他说：从前直隶知事没有人做，纷纷要辞职，现在居然有人抢着做了，细查原因，乃是有人发明新法，与县议会绅士沟通，准许人民播种鸦片，余利均分，于是瘠缺变成肥缺，上司若要更换，便有议会挽留，大绅士请愿。
　　记者问：袁总统何故遇事躬亲？第一未免琐碎，第二未免因小失大。
　　赵说：这是袁总统做过十余年督抚的习惯，因为遇事躬亲，所以这一把钥匙无人能管，譬如这次赣宁战祸，军事人物均有战功，拥大兵封藩在外；可是有袁总统在，决无人敢把持跋扈的。
　　戒严副总司令是军政执法处处长陆建章，在当时的北京城，似乎他比赵秉钧还红。陆手下有一大将是侦探长郝占一，当时提起郝的名字来确有小孩子不敢夜哭之势。当北京戒严令颁布后，便不断传出许多触目惊心的新闻，如：社会党首领陈翼龙遭枪毙，议员徐秀钧因段芝贵来电被捕，《爱国报》总理丁某被捕，烟台总司令连承基因京社党嫌疑被捕，国民党议员王以文、蒋举清被警察监视，国民党议员伍汉持在天津被捕，国民党报纸均停刊。
　　在这风声鹤唳的时候，忽然传出一个粉红色的谣言：北京城有一名女优金玉兰，声色技艺倾绝一时，她的色艺全城倾倒。忽然传说她已被戒严司令部捕去枪毙，人言啧啧，小报画报还描摹临刑时悲惨凄艳镜头。整个北京城都认为这一代名优已随南北战争而葬送，万口一声为之悲怆。名士易哭庵为诗有句：“今世居然杀美人！”于是大家传她致祸之由，有说金认识二名革命党人，挟炸弹欲刺袁，因此金被株连，傅会其词，越传越离谱，最后简直渲染得像红线女或公孙大娘一般。又有人说是同行生忌嫉，向当道进谗所致。这些传闻已构成一篇动人的戏剧了；其实这期间的金玉兰正在天津上演《小上坟》。
　　袁本来最不懂政党的，到了刺宋和国民党二次革命后，不得不制造一个政党来装点门窗，乃促使梁启超和王赓（后改名揖唐）等联合组织一个大党，成为袁政府的与党。这时，共和党、统一党、民主党和国民党相处不洽，于是大家联合起来，于民国2年5月29日组成进步党。进步党的政纲是：
　　（一）采取国家主义，建设强善政府；
　　（二）尊重人民公意，拥护法赋自由；
　　（三）顺应世界大势，增进平和实利。
　　进步党的人事是：理事长黎元洪，理事梁启超、张謇、伍廷芳、孙武、那彦图、汤化龙、王揖唐、蒲殿英、王印川。政务部长林长民、副部长时功玖、王荫棠。法律主任汪荣宝，财政主任吴鼎昌，外交主任林志钧，庶政主任张嘉璈，交际主任黄远庸等。
　　进步党组成后，顿然成为国会中的多数党，声势凌驾国民党之上。不过这个集多数小党为大党的进步党，本是乌合之众，团结力量甚弱，因此成立后才一个月，旧共和党中的民社派之张伯烈、郑万瞻、彭介石、胡鄂公等，与旧统一党中之黄云鹏、吴宗慈、王湘等40余人，突然发表宣言，宣告脱党，另组新共和党，以国民党、进步党以外的第三大党自居，在两院中占了50余议席。进步党的多数优势于是丧失。
　　进步党分裂的原因是：（一）由于旧民主党的梁启超、汤化龙、林长民、孙洪伊、蒲殿俊、梁善济诸人有垄断之嫌；（二）由于旧共和党党费4万余元，尽为进步党提用；（三）袁在接洽合并时，少数有野心的政客以为这样做了以后便可入阁，结果没有达到目的，于是大失所望。
　　旧共和党退出进步党后，进步党的多数优势完全丧失，袁希望进步党成为大党的目的落空，同时又怕这些人转过来和国民党合流，因此袁世凯和梁启超、汤化龙等乃频频磋商善后方策，同时防止这些人士亲近国民党。其实这些人士退出进步党，只是因不满意旧民主党，在大问题上，仍站在袁世凯一边，是和国民党对立的。进步党在和国民党对立期间，并积极嗾使国民党分子另组政党以分国民党之势，国民党遂分裂为五个政团：（一）相友会，会长刘揆一。（二）政友会，首创者为景耀月和孙毓筠。（三）癸丑同志会，由湖南众议员陈家鼎组织。（四）集益社，为广东人结合之团体。（五）超然社，为国民党湖南议员郭人漳及夏同龢所组。
　　在南北战争时，留在北京国会的国民党议员仅有150名，在国会中已毫无力量。